Читать онлайн книгу "Механизм правового регулирования межбанковских расчетов. Монография"
Механизм правового регулирования межбанковских расчетов. Монография
Ольга Борисовна Сиземова
В монографии впервые предложены разработанные автором научная концепция платежного права и теория механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
В рамках концепции платежного права сформулировано его понятие, определены предмет, метод, структура, принципы и иные элементы платежного права, место платежного права в системе отраслей российского права, которые могут быть положены в основу формирования общей концепции сближения регулирования платежных и иных финансовых услуг в условиях глобализации и международной интеграции.
Законодательство приведено по состоянию на январь 2016 г.
В теории построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов поставлены цели и принципы его построения, разработана структура и система правовых средств на каждой его стадии (этапе), определены критерии эффективности правовых средств и в целом правового механизма.
О.Б. Сиземова
МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
Монография
Памяти моего деда Юрова Владимира
Федоровича, участника ВОВ, доктора
экономических наук, профессора,
открывшего мне путь в науку
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
ПРЕДИСЛОВИЕ
В последнее десятилетие в России были созданы условия для перехода от преимущественно наличного денежного обращения к безналичным платежам
. Вместе с тем появление новых форм безналичных расчетов, внедрение в платежный оборот новых платежных инструментов («электронные деньги», электронные средства платежа), привлечение к осуществлению переводов денежных средств операторов мобильной связи, интернет-провайдеров и других новых субъектов, а также иные революционные изменения в данной сфере привели к необходимости переосмысления правового регулирования безналичных расчетов.
Однако данный процесс невозможен без комплексного и системного исследования правового регулирования межбанковских расчетов, поскольку они, с одной стороны, обеспечивают связи в национальной платежной системе, составляя основу взаимодействия элементов банковской системы страны. С другой – межбанковские расчеты завершают экономический оборот в рыночном хозяйстве, где субъектами выступают юридические и физические лица.
Таким образом, от способа организации межбанковских расчетов, построения эффективного механизма правового регулирования зависят не только скорость и непрерывность расчетов в сфере обращения, но также устойчивость экономического развития, экономическая безопасность страны, а в конечном счете международная интеграция российских финансовых институтов на справедливых условиях.
Ключевое положение межбанковских расчетов в национальной платежной и банковской системе требует пристального внимания государства, банковского сообщества к их регулированию, построению действенного правового механизма. Однако события последнего времени свидетельствуют о недостаточной эффективности избранного механизма правового регулирования межбанковских расчетов на всех стадиях. К примеру, отказ международными платежными системами Visa и MasterCard в обслуживании клиентов пяти российских банков и последовавшие за этим изменения в действующее законодательство о национальной платежной системе показывают его неэффективность на стадии формирования средств нормативного характера. Данные изменения привели к нарушению логики и целостности законодательства, «размыванию» направленных на обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы полномочий между Банком России и Правительством РФ.
Более того, использование в построении правового механизма жестко ограничивающих, обязывающих финансово-правовых средств, малодейственных в отношении нерезидентов – транснациональных корпораций может иметь негативные последствия, приводящие к снижению предпринимательской активности финансовых институтов, ограничению конкуренции, усугублению неопределенности процедур, обеспечивающих исполнение платежных обязательств.
Таким образом, неустойчивость тенденций развития правового регулирования безналичных платежей, его рассогласованность с правовым регулированием межбанковских расчетов свидетельствуют не только о необходимости переосмысления подходов к построению механизма правового регулирования межбанковских расчетов, разработки его целостной концепции. Речь идет о необходимости формирования новой подотрасли, называемой платежным правом, включающей в качестве предмета систему платежных отношений, исследование которой также требует применения системного подхода. Для этого важно правильно определить место и роль платежного права в системе отраслей российского права, его структуру, принципы, иные элементы. Разработка данных фундаментальных теоретических вопросов чрезвычайно важна для развития отечественной науки и практики, что и определило актуальность исследования.
Глава 1
ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
§ 1. Концепция платежного права и ее роль в построении механизма правового регулирования межбанковских расчетов
В процессе осуществления банковской деятельности кредитные организации различных стран вынуждены постоянно взаимодействовать друг с другом, в особенности в сфере безналичных расчетов. В результате неизбежно возникает состояние интегрированности банковских систем различных стран. Это привело к более глубокой, чем в других областях предпринимательской деятельности, унификации правового регулирования этой сферы бизнеса. Особенно глубокой оказалась интегрированность банковских систем различных стран в области оказания банками платежных услуг, учитывая, что для совершения безналичных расчетов представители банков разных стран должны понимать друг друга, т. е. иметь сходные инструменты платежа, адаптированное программное обеспечение и унифицированное (в той или иной степени) правовое регулирование безналичных расчетов.
Первые унифицированные акты в сфере расчетов были разработаны еще Международной торговой палатой. Наиболее известными действующими актами в этой области являются:
– Унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов. Редакция 2007 года (публикация МТП № 600);
– Унифицированные правила по инкассо. Редакция 1995 года (публикация МТП № 522);
– Унифицированные правила МТП для межбанковского рамбурсирования по документарным аккредитивам. Редакция 2008 года (публикация МТП № 725)
.
Сближение законодательства об электронных платежах осуществлялось также в результате деятельности ЮНСИТРАЛ, которой был подготовлен ряд модельных актов и учебных пособий для банков и законодателей. Можно назвать следующие наиболее важные акты ЮНСИТРАЛ в указанной области:
– Типовой ЮНСИТРАЛ о международных кредитовых переводах
;
– Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств, подготовленное секретариатом Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли в Нью-Йорке в 1987 году.
Наиболее глубокая унификация правового регулирования платежных услуг была осуществлена на уровне Европейского Союза. Она явилась следствием глобализации экономики государств – членов ЕС, что в конечном итоге потребовало создания единого платежного пространства. Этот процесс начался с появления в Договоре о функционировании Европейского Союза одной нормы, определяющей основы правового регулирования платежных услуг, и закончился созданием Единой зоны платежей в евро (Single Eurо Payments Area – SEPA).
В части 2 статьи 63 Договора о функционировании Европейского Союза имеется норма о свободе движения платежей. Ею предусмотрено, что на территории стран Европейского Союза запрещаются любые ограничения на платежи между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами.
Указанный правовой принцип положил начало создания единого законодательства о платежных услугах стран – членов Европейского Союза.
Следующим важным этапом зарождения общеевропейского законодательства о платежных услугах является факт издания двух специальных актов, определяющих базовые принципы единого правового регулирования платежных услуг:
– Директивы Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. № 2007/64/ЕС о платежных услугах на внутреннем рынке, вносящей изменения в директивы 97/7/ЕС, 2002/65/ЕС, 2005/60/ЕС и 2006/48/ЕС и отменяющей Директиву 97/5/ЕС (далее – Директива № 2007/64/ЕС)
;
– Директивы Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. № 2009/110/СЕ, касающейся допуска к деятельности учреждений по выпуску электронных денег и ее осуществления, а также о пруденциальном надзоре за этими учреждениями, изменяющей директивы 2005/60/CE и 2006/48/CE и отменяющей Директиву 2000/46/CE.
Их издание является следствием дальнейшего углубления интеграции экономических связей на территории европейского рынка. В целях создания единой платежной зоны в 2012 году был принят SEPA-регламент (ЕС)
, на основании которого были разработаны новые унифицированные инструменты SEPA-расчетов
.
Совокупность всех изданных актов Европейского Союза в сфере платежных услуг привела к обособлению нормативных актов, регулирующих платежные услуги, от иных норм в сфере осуществления финансовой, в том числе банковской, деятельности. Этот результат был достигнут за счет использования специального правового инструментария.
В качестве принципа применения Директивы № 2007/64/ЕС в государствах – членах ЕС был провозглашен «принцип полной гармонизации» (ст. 86 Директивы № 2007/64/ЕС). Этот принцип означает, что государства-члены могут отступить от предусмотренных этой Директивой правил только в тех случаях, когда это непосредственно предусмотрено в самой этой Директиве. Присоединяющиеся к SEPA кредитные организации принимают на себя обязанность соблюдать правила и технические стандарты, установленные в соответствующих многосторонних соглашениях, так называемых SEPA-Rulebooks
.
В Директиве № 2007/64/ЕС предусмотрены:
– специальные принципы оказания платежных услуг;
– образование платежных организаций;
– специальный понятийный аппарат законодательства о платежных услугах;
– специальный порядок осуществления надзора за платежными услугами;
– специальные инструменты платежа и порядок их применения;
– права и обязанности операторов и пользователей платежных услуг.
Таким образом, в Директиве № 2007/64/ЕС были созданы предпосылки для технической и юридической интеграции законодательства о платежных услугах в национальное право, а также для обособления его от других норм, регулирующих деятельность финансовых организаций.
Директива Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. № 2009/110/СЕ, касающаяся допуска к деятельности учреждений по выпуску электронных денег и ее осуществления, а также пруденциального надзора за этими учреждениями, изменяющая директивы 2005/60/CE и 2006/48/CE и отменяющая директиву 2000/46/CE, является своеобразным дополнением Директивы № 2007/64/ЕС (далее – Директива № 2009/110/СЕ).
В Директиве № 2009/110/СЕ содержатся нормы, определяющие особенности перевода электронных денежных средств.
Нормы Директивы № 2007/64/ЕС и Директивы № 2009/110/СЕ, имплементированные в национальное законодательство государств – членов ЕС, заложили основы для образования специальной группы норм, имеющих единый специальный предмет правового регулирования, специальную систему правовых средств и систему специальных принципов правового регулирования.
Указанные изменения, которые произошли на уровне европейского банковского права, позволяют сделать вывод об образовании специальной совокупности норм – платежного права Европейского Союза.
Нормы платежного права обособились от норм европейского банковского права, учитывая:
– специальный предмет правового регулирования – процесс оказания платежных услуг;
– специальную систему органов надзора в платежных системах. Известно, что в ряде стран органы банковского надзора и надзора в платежных системах различаются. Например, во Франции банковский надзор осуществляется Управлением пруденциального контроля и реструктуризации, а надзора в платежных системах – Банком Франции;
– специальных субъектов. Для оказания платежных услуг созданы платежные организации, функции которых могут осуществлять не только кредитные организации, но и другие организации, не относящиеся к числу кредитных. Кроме того, переводы электронных денег также могут осуществляться только специализированными организациями – организациями электронных денег. В отличие от российского права, к числу организаций электронных денег относятся как кредитные организации, так и иные организации, не имеющие статуса кредитных организаций;
– специальный порядок доступа к деятельности по оказанию платежных услуг и выпуску электронных денег, при котором требуется специальное разрешение компетентных властей государства ЕС, на территории которого будут оказываться платежные услуги либо эмитироваться электронные деньги.
Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что в Российской Федерации развитие банковского права происходит аналогичным образом.
Издание Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»
(далее – Закон № 161-ФЗ) послужило началом для консолидации норм, регулирующих платежные отношения. Последующее развитие законодательства за счет в основном подзаконных нормативных актов Банка России существенно дополнило Закон «О национальной платежной системе» № 161-ФЗ и детализировало правовое регулирование рассматриваемых общественных отношений.
Наиболее известными актами в области правового регулирования расчетных отношений являются Положение ЦБ РФ от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств»
, Положение ЦБ РФ от 29 июня 2012 г. № 384-П «О платежной системе Банка России»
.
После издания Закона № 161-ФЗ было существенно изменено Положение ЦБ РФ от 24 декабря 2004 г. № 266-П «Об эмиссии платежных карт и об операциях, совершаемых с их использованием»
. В результате этих изменений средства, которыми клиенты распоряжаются с использованием предоплаченных платежных карт, были признаны электронными денежными средствами, а сами платежные карты – электронными средствами платежа.
Порядок организации и деятельности платежных систем, правила осуществления расчетов, включая межбанковские расчеты, стали предусматриваться в правилах платежных систем в соответствии со ст. 20 Закона № 161-ФЗ. Стандартизация расчетов существенно углубилась.
Правила и стандарты платежных систем в настоящее время начинают формировать новый источник правового регулирования осуществления платежных услуг.
Законом № 161-ФЗ предусматриваются:
– новый понятийный аппарат платежных услуг;
– категория специальных субъектов, допущенных к осуществлению платежной деятельности;
– правила допуска и деятельности участников платежной системы в сфере перевода денежных средств;
– основные формы расчетов, в рамках которых осуществляется перевод денежных средств;
– специальные правила надзора в платежных системах;
– основные принципы саморегулирования в платежных системах и т. п.
Таким образом, изменения в российском праве, которые произошли в последние годы, позволяют сделать вывод, что внутри российского банковского права постепенно начинает формироваться особая комплексная совокупность правовых норм, характеризующаяся специальным предметом правового регулирования, особыми принципами правового регулирования, специальными целями правового регулирования.
Следовательно, в российском банковском праве также начинает формироваться особая подотрасль банковского права Российской Федерации – платежное право. Представляется, что на сегодняшний день нет основания для вывода о завершении указанного процесса. Речь может идти только о тенденции развития российского банковского права.
Известно, что предмет банковского права составляют четыре группы общественных отношений:
– во-первых, отношения, складывающиеся в процессе допуска к банковской деятельности и надзора за ее осуществлением, в ходе формирования и функционирования банковской системы РФ, в ходе деятельности Банка России по осуществлению денежно-кредитной политики (отношения по государственному регулированию банковской деятельности);
– во-вторых, отношения, складывающиеся в процессе создания, ликвидации и реорганизации кредитных организаций, создания и ликвидации их структурных подразделений, отношения между органами управления кредитных организаций, акционерами (участниками) и тому подобные внутрибанковские отношения;
– в-третьих, отношения, складывающиеся в процессе совершения банковских операций и сделок (отношения по осуществлению банковской деятельности);
– в-четвертых, отношения с участием организаций банковской инфраструктуры, т. е. организаций, создающих условия для эффективного осуществления банковской деятельности (инфраструктурные отношения)
.
В свою очередь, предметом платежного права являются следующие группы общественных отношений:
Во-первых, отношения, складывающиеся в процессе организации, управления и функционирования платежных систем, в том числе отношения:
– по предоставлению доступа к платежной системе и приобретению статуса ее участника;
– по обеспечению непрерывности и безопасности переводов денежных средств (гарантийный фонд, кредитование для завершения расчетов и т. п.);
– по осуществлению надзора за платежными системами и т. п.
Во-вторых, отношения, складывающиеся в процессе осуществления перевода денежных средств в рамках форм безналичных расчетов, включая межбанковские расчеты.
В-третьих, отношения с участием организаций платежной инфраструктуры, т. е. организаций, создающих условия для эффективного осуществления переводов денежных средств.
Представляется, что общественные отношения по созданию кредитных организаций не могут быть включены в предмет платежного права, учитывая, что, в отличие от европейского платежного права, в российском законодательстве отсутствуют специализированные платежные организации. Все переводы денежных средств могут осуществляться только кредитными организациями, Банком России и Внешэкономбанком. Кроме того, в российском праве отсутствуют также специализированные организации электронных денег. В соответствии со ст. 12 Закона № 161-ФЗ оператором электронных денежных средств могут быть кредитные организации, Банк России и Внешэкономбанк.
Различные некредитные организации, осуществляющие вспомогательное участие в переводе денежных средств (платежные агенты, банковские платежные агенты и т. п.), создаются в общем порядке, а статус участника платежной системы получают в рамках процедуры доступа к платежной системе, установленной законодательством.
Таким образом, предмет платежного права является составной частью банковского права.
Методом платежного права предлагается считать совокупность приемов и способов воздействия норм платежного права на регулируемые им общественные отношения, которые направлены на обеспечение бесперебойности и непрерывности переводов денежных средств. Соответственно, могут быть выделены следующие три способа воздействия, применяемые платежным правом:
– способ императивных властных предписаний, который основан на отношениях власти-подчинения;
– способ экономического (косвенного) регулирования, который направлен на формирование у участников платежных систем заинтересованности в определенной модели поведения;
– способ дозволений, определяющий рамки экономической свободы участников платежных систем, внутри которых отношения строятся по модели юридического равенства сторон, действуют принцип свободы договора и диспозитивность правового регулирования.
Таким образом, метод платежного права не отличается от метода банковского права.
Что касается структуры платежного права, ее составляют, как нам представляется, следующие институты:
– право организации платежных систем;
– межбанковское платежное право;
– клиентское платежное право.
Право организации платежных систем представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок создания платежных систем, привлечения организаций платежной инфраструктуры и операторов по переводу денежных средств, управления платежными системами, а также управления рисками.
Межбанковское платежное право состоит из правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие преимущественно в платежных системах между операторами по переводу денежных средств, операторами услуг платежной инфраструктуры в процессе исполнения поручений клиентуры о переводе денежных средств.
Клиентское платежное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения между операторами по переводу денежных средств и их клиентами – физическими и юридическими лицами.
Межбанковское платежное право является центральным институтом платежного права. Банки являются посредниками между рассчитывающимися сторонами, между плательщиками и получателями средств. Безналичные расчеты – это расчеты, осуществляемые не путем передачи наличных денег, а путем «движения» банковских обязательств. Расчеты через банковскую систему – это расчеты, которые осуществляются путем передачи прав требований к банкам. Поэтому, для того чтобы рассчитались клиенты, необходимо, чтобы сначала рассчитались их банки. Межбанковские платежные правоотношения связывают участников платежных систем и их клиентов между собой и обеспечивают реализацию целей, поставленных перед платежными системами.
На основании изложенного представляется обоснованным вывод, что нормы платежного права составляют часть банковского права, а метод правового регулирования у них является общим. При этом нормы платежного права обладают качественным своеобразием, необходимой спецификой, выполняют разные функции, взаимно дополняют друг друга, что необходимо для достижения общих целей правового регулирования деятельности платежных систем. Указанная совокупность правовых норм является обособленным образованием в сфере банковского права, которая сохраняет с ним функциональные связи и общие черты. Не только предмет, но и метод платежного права обладает особенностями, в частности большей диспозитивностью, по сравнению с методом банковского права, допуская большую свободу усмотрения участников платежных операций.
Таким образом, под платежным правом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе перевода денежных средств с участием кредитных организаций.
Представляется, что платежное право является подотраслью банковского права, так как предмет платежного права составляет часть предмета банковского права, однако обладает качественным своеобразием.
Вывод: единое платежное пространство опосредуется совокупностью правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе перевода денежных средств с участием кредитных организаций. Данная совокупность правовых норм постепенно обособляется и может быть обозначена термином «платежное право». Платежное право может быть сформировано в системе банковского права в качестве его подотрасли. С этой целью определены понятие, предмет, метод, принципы и структура платежного права, состоящая из следующих институтов: право организации платежных систем; межбанковское платежное право; клиентское платежное право. Данная концепция может быть положена в основу формирования не только модели российского банковского права, но и общей концепции сближения правового регулирования платежных и финансовых услуг в условиях глобализации и международной интеграции.
§ 2. Понятие и принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов, его роль в платежном праве
Понятие механизма правового регулирования связано с правовым регулированием, которое представляет собой форму воздействия права на общественные отношения с помощью системы специальных юридических средств. С. С. Алексеев подчеркивал, что «право как регулятор – это не только одна из важнейших проблем теории права, рассматриваемого в качестве институционального нормативного образования. Перед нами – проблема более широкого научного значения. Здесь открывается перспектива нового подхода к праву в целом. Такого подхода, который неведом догматической юриспруденции, выходит за ее границы, характеризуется тем, что право рассматривается в действии, в движении, сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Категорией, через которую реализуется такая научная перспектива, является понятие «правовое регулирование»
.
Механизм правового регулирования также является категорией теории права, которая должна отображать момент движения правовой формы, способ ее функционирования и систему юридических средств воздействия, которые в совокупности составляют механизм правового регулирования.
Как видно, сущность и содержание механизма правового регулирования связаны с понятием правового регулирования. Их связь является исходной при исследовании механизма правового регулирования. В связи с этим некоторые авторы рассматривают механизм правового регулирования как «технологическую схему» правового регулирования. Например, Б. Б. Исаков считает, что, «зная механизм, юрист может представить себе, какие звенья пройдет процесс воплощения нормы права в жизнь, какие остановки и сбои могут произойти в этом процессе. А значит, он в состоянии предложить научно обоснованный план повышения эффективности правового регулирования за счет укрепления его основных звеньев»
. При этом состав и структура механизма правового регулирования как сложная система, состоящая из правовых средств, субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность, являются дискуссионными
.
В методологическом плане важно, чтобы механизм позволял ответить на вопрос, с помощью каких инструментов, средств право оказывает регулирующее воздействие на те или иные общественные отношения. С. С. Алексеев высказывал мнение о том, что «механизм правового регулирования позволяет собрать вместе явления правовой действительности (нормы, правоотношения, юридические акты и др.), обрисовать их как целостность (это достигается в том числе при помощи понятия «правовая система»), представить в работающем виде, высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, взаимодействие»
.
Процесс создания механизма правового регулирования основывается на правовой культуре, правосознании субъектов права, а также установленных и закрепленных правовых принципах, составляющих вместе с самим механизмом правового регулирования комплекс мер (механизм правового воздействия), который часто называют главным средством научно обоснованного и социального управления
.
Управление призвано обеспечивать эффективность практической деятельности субъектов, т. е. создавать условия для достижения поставленной цели наиболее экономными и прогрессивными средствами. Это планомерный и поэтапный процесс, в котором «на первый план выдвигается организующее начало, складывающееся в результате неимущественных акций участников данных социальных связей»
.
Управление общественными отношениями, возникающими в сфере экономики и финансов, – это наиболее сложный процесс, определяющий специфику правового воздействия на данные отношения. С одной стороны, оно обеспечивается государством (конституционный постулат), но с другой – жесткие предписания могут погубить инициативу субъектов, тем самым затормозить процесс экономического развития общества. Е. П. Губин справедливо отметил, что «рынок, несмотря на наличие объективно присущих ему недостатков и необходимость государственного регулирования, является все же саморегулируемой системой, предполагающей свободную, активную деятельность субъектов предпринимательства в сфере экономики»
. Регулирующее воздействие государства должно не нарушать нормальные рыночные связи, а создавать условия для развития механизмов саморегуляции, используя при этом экономические методы и инструменты воздействия
. Важными составляющими данного процесса являются постоянный мониторинг его эффективности и мгновенное реагирование на малейшие сбои в управляемой системе.
Таким образом, под механизмом правового регулирования понимается система правовых средств, используемых для управления общественными отношениями.
Под термином «система» (от греческого s?stema – т. е. составленное из частей соединение) в общефилософском смысле понимают целое, образованное путем объединения закономерно связанных друг с другом предметов, явлений и т. п. Последние являются ее элементами, составными частями. При этом качества системы как самостоятельного целого никогда не сводятся к качествам образующих эту систему элементов. Поскольку элементы объединяются в систему, подчиняясь объективным закономерностям, между ними возникают устойчивые связи, формирующие внутреннюю форму, т. е. структуру этой системы
.
Таким образом, любая система состоит из элементов и системообразующих связей.
Состав элементов механизма правового регулирования является спорным: разными исследователями называются различные элементы. Неопределенность состава механизма правового регулирования должна быть устранена, учитывая, что набор правовых средств, используемые методы и способы правового регулирования в конечном итоге определяют правовую природу механизма правового регулирования.
Некоторые исследователи относят к числу основных элементов механизма правового регулирования:
– нормы права,
– правоотношения,
– акты реализации и
– акты применения права
.
Иной, институциональный подход применяется в работах С. С. Алексеева, который выделял следующие три основных звена в механизме правового регулирования:
– юридические нормы,
– правовые отношения,
– акты реализации прав и обязанностей; и
– факультативное звено – индивидуальные предписания и акты применения права
.
Еще одним свидетельством неоднозначности подхода ученых-юристов к содержанию механизма правового регулирования является позиция А. В. Малько и К. В. Шундикова. Они предлагают «расширить» содержание первого и последнего звена юридическими средствами нормативного характера и юридическими средствами правореализационного характера соответственно.
Представляется возможным не согласиться с мнением тех авторов, которые исключают юридические факты из механизма правового регулирования. Совершенно очевидно, что юридический факт является тем «мостом», который связывает норму права с конкретным отношением. Без юридических фактов механизм правового регулирования не «заработает».
Учитывая многообразие источников выражения норм права в межбанковских правоотношениях, считаем возможным согласиться с правовой позицией А. В. Малько и К. В. Шундикова, которые предложили расширить первый элемент механизма правового регулирования, включив в него не только нормы права, содержащиеся в законодательстве, но также нормы иной природы. Мы согласны с предложением указанных исследователей об использовании понятия «юридические средства» в составе терминов, раскрывающих содержание механизма правового регулирования. Благодаря такому подходу в первую стадию механизма правового регулирования допустимо включить не только правовые нормы, но и иные средства нормативного характера, в том числе средства саморегулирования, правила и стандарты, что обосновано в построении эффективного механизма правового регулирования межбанковских расчетов. С помощью норм, содержащихся в законодательстве, правотворец создает направление развития общественных отношений, а в рыночных отношениях, опосредующих экономический оборот, определяет своеобразные рамки для дальнейшего саморегулирования отношений субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, важной функцией правовых норм являются стимулирование развития одних общественных отношений и сдерживание (а возможно, и исключение) других. Элементы правовой политики государства закреплены в диспозиции нормы.
Ряд ученых не согласен с мнением о выделении юридических фактов в самостоятельное звено механизма правового регулирования. По мнению С. А. Зинченко, юридические факты «имманентно входят во все указанные стадии механизма правового регулирования»
.
Представляется возможным согласиться с доминирующей точкой зрения о юридическом факте как существенном элементе правового механизма. Однако С. А. Зинченко прав, что юридический факт «в силу своей глубины и абстрактности менее всего очевиден при выяснении роли того или иного компонента в механизме правового регулирования»
.
Правоотношения – один из основных элементов механизма правового регулирования, призванный воплотить идеальную модель, предусмотренную нормой, в реальное поведение субъектов. С его помощью механизм приводится в движение, возникает правовая связь между участниками через конкретизацию и единство субъективных прав и юридических обязанностей.
В целом средства, используемые для регулирования отношений, возникающих в рыночной экономике, разнообразны и включают не только традиционные правовые, но и экономические, технологические, информационные, технические средства, которые в процессе реализации норм права приобретают правовую форму и становятся взаимосвязанными элементами механизма, направленного на стимулирование, сдерживание или исключение соответствующих общественных отношений. Следует согласиться с мнением С. А. Карелиной о том, что «набор … средств правового регулирования не может быть избран произвольно – он предопределен … потребностями рынка, рыночной экономики»
.
С учетом приведенного выше анализа правовой литературы по теории права считаем возможным определить следующие элементы механизма правового регулирования:
– средства нормативного характера;
– акты индивидуального регулирования.
– юридические факты;
– правоотношения.
Указанные элементы механизма правового регулирования связаны единой целью, которую ставит правотворец, издавая нормы права (системообразующая связь).
Кроме того, правовая цель является также критерием обеспечения эффективности правового регулирования
. Являясь составной частью процесса формирования права, цель, как правило, фиксируется в нормативно-правовых актах непосредственно или через принципы, обосновывая необходимость самой предлагаемой модели
. Цель в праве, официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах, является частью более широкого понятия «юридическая цель», включающего также и цель в юридической практике, представляющую собой субъективные ориентиры конкретных участников правореализационной деятельности
. Постановка цели правового регулирования – сложный процесс, в результате которого строится идеальная правовая модель, призванная совершить «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. Существование и реализация цели возможны только в связи со средством. «Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»
.
В глобальном смысле цель правового регулирования определяется правовой политикой государства. Н. И. Матузов верно отметил, что правовая политика представляет собой «комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»
. Она строится с учетом международных правовых принципов и стандартов, выработанных мировым сообществом. Правовая политика реализуется посредством права, через его нормы и «использует» возможность достижения целей посредством применения мер принуждения к лицам, нарушающим требования правовых норм, не учитывающим правовую политику государства в своей деятельности. В настоящий момент основные задачи правовой политики пока не реализованы: отсутствуют некоторые важные нормативно-правовые акты, или, наоборот, отдельные отношения слишком зарегулированы. Это означает, что правовая основа последовательного и устойчивого развития демократии и рыночной экономики пока не сформирована.
Преимуществом правовой политики является то, что в ее формировании и осуществлении прямо или косвенно участвуют все заинтересованные субъекты. В процессе формирования целей и принципов разнообразные интересы должны быть выявлены в результате диалога и учтены с помощью поиска компромиссных вариантов решений. Кроме того, правовая политика «не разделима ни во времени, ни в пространстве, ни по кругу лиц, ни по существу»
.
Таким образом, правовая политика определяет идеологию, цель и принципы, которые затем в процессе управления соответствующими общественными отношениями реализуются в применении тех правовых и внеправовых, но способных приобрести правовую форму средств, которые необходимы для построения механизма правового регулирования. Соединенные в систему, последовательно реализуемые средства становятся элементами механизма правового регулирования, который ведет к достижению соответствующего, поставленного целью результата, т. е. упорядоченных, развивающихся в направлении, определенном правовой политикой, общественных отношений.
Схема 1
Таким образом, цель в праве, официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах, является частью более широкого понятия «юридическая цель», включающего также и цель в юридической практике, представляющую собой субъективные ориентиры конкретных участников правореализационной деятельности
. Постановка цели правового регулирования – сложный процесс, в результате которого строится идеальная правовая модель, призванная совершить «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. Существование и реализация цели возможны только в связи со средством. «Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»
.
Резюмируя изложенное, отметим, что постановка цели правового регулирования – сложный процесс, результатом которого является построение идеальной правовой модели, осуществляющей «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. В условиях рыночной экономики процесс целеполагания обусловлен разнонаправленностью интересов общества, государства, субъектов предпринимательской деятельности, иных субъектов, что в дальнейшем усложняет структуру механизма правового регулирования. Конфликт интересов важно предугадать на стадии выработки идеальной правовой модели, чтобы в дальнейшем включать правовые средства, необходимые для достижения соответствующего результата. Кроме того, следует учитывать постоянные изменения смежных с регулируемыми отношений и предусмотреть построение для них новых механизмов правового регулирования. Это, в свою очередь, создает предпосылки к изменению всей системы правового регулирования отношений, опосредующих исследуемые. В противном случае, при несвоевременном реагировании на происходящие изменения, велика вероятность получить результат, противоположный цели правового регулирования.
Таким образом, под механизмом правового регулирования в литературе понимается система правовых средств, подчиненных достижению определенной цели управления общественными отношениями.
Указанный вывод должен послужить основой для построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
Определение цели в межбанковском платежном праве осложнено разнонаправленностью интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей финансовых услуг. В банковской сфере противоречия особенно очевидны и требуют продуманного подхода к их смягчению на стадии целеполагания и выбора соответствующих средств.
Стремление государства максимально урегулировать отношения, возникающие в данной сфере, поставить все этапы движения денег под тотальный контроль
обусловлено необходимостью реализации денежно-кредитной политики, проведение которой должно соответствовать плану и не встречать непредвиденных препятствий.
Сложность структуры денежно-кредитной системы страны и неконтролируемая внешняя финансовая ситуация стимулируют государство к постоянному изменению подходов регулирования, о чем свидетельствует переход к механизму проведения денежно-кредитной политики, называемому инфляционным таргетированием
. В данном механизме, воздействующем на денежную массу, на смену уже известным и не столь эффективным валютным интервенциям на внутреннем рынке в качестве базового операционного инструмента установлена система регуляции процентной ставкой, изменение которой призвано «давать сигналы» экономике.
Новый базовый инструмент реализуется и способствует достижению поставленной цели в платежной системе Банка России, оказывая при этом сдерживающее или стимулирующее влияние на развитие межбанковских расчетных правоотношений, причем возникающих и в частных платежных системах, что, в свою очередь, отражается и на развитии розничных безналичных платежей
.
Отметим также, что Центральный банк РФ, которому принадлежит важная роль в данном процессе, в 2013 году принял полномочия по регулированию всех финансовых институтов. Речь идет об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам
и создании в России финансового мегарегулятора в лице Банка России. К обсуждению этого вопроса еще в октябре 2012 года банковскому и инвестиционному сообществу, а также всем заинтересованным сторонам предложил подключиться В. В. Путин
. Пока прорабатывалась нормативная база для регулирования межведомственных отношений в переходный период, уже сформировался блок противников данного процесса. В частности, некоторые из них считают, что интеграция полномочий ФСФР в Центробанке неизбежно создаст конфликт интересов внутри нового мегарегулятора
.
Не подключаясь к дискуссии об объединении двух надзорных органов в сфере финансовых институтов, отметим, что Банк России выполняет основные функции регуляции банковской, денежной и платежной систем, в том числе путем прямого участия в осуществлении банковских и иных финансовых операций в качестве юридического лица. В частности, в собственной платежной системе Банк России создает единый механизм рефинансирования кредитных организаций. Использование данного механизма позволяет любой финансово устойчивой российской кредитной организации получать кредиты Банка России, обеспеченные активами, входящими в единый пул обеспечения
. Однако финансово устойчивые кредитные организации нечасто пользуются услугами Банка России, о чем свидетельствует статистика. К примеру, в 2011 г. операции «валютный своп» не пользовались спросом у таких кредитных организаций, более чем в 50 раз сократилась сумма кредитов под залог нерыночных активов, также в сумме сократились обязательства по ломбардным кредитам, и более чем в два раза был уменьшен объем обязательств по операциям прямого РЕПО
. Кредитные организации, имеющие дефицит ликвидности и испытывающие потребность в использовании механизмов рефинансирования, не имеют доступа к системам рефинансирования и вынуждены искать способы пополнения ликвидности у крупнейших финансово устойчивых кредитных организаций, денежные ресурсы которых в отдельных случаях имеют государственное происхождение.
Возникает опасность монополизации
данной сферы и излишнего государственного вмешательства в банковскую деятельность в целом и, как следствие, снижение предпринимательской активности, замедление развития платежной инфраструктуры, отсутствие новых, более эффективных платежных инструментов. Все это в конечном итоге сдерживает и развитие других финансовых институтов, экономики страны в целом. Чтобы избежать возможных негативных последствий, необходимо, на наш взгляд, изменить подход к публичной платежной системе и, учитывая ускорение темпов глобализации и возрастающие потребности в проведении международных расчетов, пересмотреть ее статус вплоть до установления самостоятельности
. В этом случае Банк России в отношении платежной системы будет сохранять полномочия надзора и наблюдения, а в качестве участника – предлагать услуги (инструменты денежно-кредитной политики) в моменты снижения ликвидности в платежной системе или ее избыточности.
Это обосновано и с точки зрения потенциальных эволюционных направлений развития банковской системы в ходе глобализации. В частности, некоторые зарубежные
и российские
исследователи связывают эволюцию банковских систем со степенью их централизации, которая, по их мнению, будет в дальнейшем ослабевать. Данные тенденции имеют в своей основе объективные причины, среди которых – стремительное развитие электронных денег и современных платежных систем.
В отличие от государства, кредитные организации преследуют цели извлечения прибыли на рынке банковских и иных финансовых услуг, основывая свою деятельность на принципах свободы договора, неприкосновенности собственности, равенства, беспрепятственного осуществления гражданских прав, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и др.
Законодатель определил для них организационно-правовую форму хозяйственного общества, что добавляет к разногласиям, возникающим в процессе извлечения прибыли, и проблему внутреннего корпоративного конфликта, когда участники хозяйственного общества и его руководство имеют различные интересы. В результате бизнес-процессы, реализуемые в организации, имеют содержание, позволяющее избежать ответственности за неудовлетворительные результаты финансовой деятельности самой кредитной организации и ее руководителям. Это негативным образом сказывается на взаимоотношениях с клиентами, в том числе и с кредитными организациями на межбанковском рынке.
Следующей проблемой, которая серьезно затрудняет определение цели правового регулирования в межбанковских расчетах, является разнонаправленность целей потребителей платежных услуг и банков. Интересы потребителей должны учитываться при построении механизма межбанковских расчетов, поскольку межбанковские корреспондентские отношения являются способом оказания платежных услуг клиентам банков.
Проблема взаимоотношений кредитных организаций и их клиентов является основной проблемой, оказывающей воздействие на построение механизма правового регулирования межбанковских расчетов. В ее центре – отсутствие ориентированности банковских, в т. ч. платежных услуг, на клиента.
Рассмотрим данную проблему с позиций телеологического подхода, в традициях которого для уяснения значения и содержания категории «цель» исследуются во взаимосвязи понятия «потребность», «интерес», «мотив» и «воля». По мнению ученых, «осознанная потребность трансформируется в интерес и одновременно выступает мотивом, побудительной причиной к формированию мысленного образа желаемого результата (цели)»
. Интерес является присвоенной, то есть осознанной, понятой и принятой социальной потребностью в присвоении определенных благ и ценностей
. В процессе целеполагания «осознанная потребность приобретает характер интереса, а затем сдвигается на цель, переливается в волю и, наконец, воплощается в действительности»
. Как видим, цель формируется через осознанную потребность. Однако при исследовании некоторых отношений, складывающихся в банковской сфере, возникает сомнение в осознанности потребности в тех или иных финансовых услугах, более того, в отдельных случаях участие в них противоречит интересам субъекта
. В частности, исследования показали, что примерно половина экономически активного населения лишена возможности полноценно пользоваться финансовыми услугами, «43 % граждан России не имеют опыта проведения финансовых операций»
. Потребители все еще не готовы принять такого рода услуги в полном объеме, так как не имеют возможности объективно оценить их выгоды и потенциальные преимущества. Причем неблагоприятную ситуацию создают сами банки и иные субъекты, содействующие оказанию платежных услуг, оппортунистическое поведение которых способствует усугублению информационной асимметрии во взаимоотношениях с клиентами, что снижает привлекательность платежных услуг. Становится очевидным, что потребности клиентов – пользователей платежных и иных финансовых услуг не учитываются в процессе целеполагания. Государству и банкам остается либо побуждать, либо понуждать лиц, которым будут оказаны соответствующие услуги, к их потреблению. Это несет в себе серьезную угрозу развития не только платежной системы, но и банковской и финансовой системы в целом, так как на рынок услуг, традиционно принадлежащий банкам, претендуют организации
, которых еще совсем недавно невозможно было представить в этом качестве на данном рынке. Они не только быстро реагируют на нужды клиентов, создавая простые и доступные платежные продукты, но и, переводя в осознанные потребности, формируют у клиентов устойчивый, развивающийся интерес к платежным инновациям. В итоге создается стабильно растущая и надежная клиентура, готовая к потреблению всего многообразия предлагаемых платежных услуг. Кроме того, эти организации получают доступ к денежным средствам клиентов, а также иные преимущества, позволяющие им расширять свое присутствие на данном рынке.
В период переоценки ценностей индустриального общества и перехода к ценностям нового информационного общества остро стоит вопрос изменения характера взаимоотношений – клиент должен быть в центре внимания
. Для этого необходимо обеспечить простоту и прозрачность операций, самостоятельность потребителя в управлении платежными услугами, их доступность. Кроме того, важными составляющими преодоления проблемы являются разумное соотношение интересов банка и клиентов с точки зрения распределения потерь в процессе движения денежных средств (платежа), доходов и выгод, экономия на масштабах. Важны также расширение коммуникации, в т. ч. через сеть, снижение информационной асимметрии во взаимоотношениях с клиентом путем повышения финансовой грамотности населения, демистификации платежных услуг, обеспечение добросовестной конкуренции путем получения пользователями повсеместно ясной информации высокого качества для формирования осознанного выбора самих услуг и их поставщиков.
Следовательно, правовое регулирование межбанковских расчетов должно быть нацелено на удовлетворение потребностей клиента и защиту его интересов, аналогично тому, как построено законодательство о потребительском кредитовании
.
Таким образом, проблемы, возникающие на стадии целеполагания, в дальнейшем усложняют структуру механизма правового регулирования, требуют особого подхода к выбору для него необходимых средств. Возможный конфликт публичных и частных интересов важно предугадать на стадии выработки идеальной правовой модели, для того чтобы в дальнейшем нивелировать его включением тех правовых средств, которые необходимы для достижения соответствующего результата. В противном случае нормы права не усваиваются и не переводятся в цели и мотивы поведения субъектов, а нормативные требования соблюдаются лишь внешне (формально)
, что замедляет развитие национальной платежной системы и негативно отражается на всей финансово-экономической сфере общества.
Система межбанковских расчетов является частью национальной платежной системы, включающей частные платежные системы и платежную систему, организованную Центральным банком Российской Федерации (Банком России). Платежная система Банка России включает в себя четыре подсистемы, каждая из которых обслуживает свой «участок» межбанковских расчетов и платежей. К ним относятся: система внутрирегиональных электронных расчетов (далее – система ВЭР); система межрегиональных электронных расчетов (далее – система МЭР); система расчетов с применением авизо и система банковских электронных срочных платежей (далее – система БЭСП). Система БЭСП предназначена для осуществления расчетов в режиме реального времени в масштабах всей страны на крупные суммы, в т. ч. генерируемые финансовыми рынками
(межбанковским, валютным, рынком ценных бумаг). В частных платежных системах кредитные организации осуществляют межбанковские расчеты через платежную систему Банка России, корреспондентские счета, открытые друг у друга, и собственную межфилиальную сеть. Кроме того, ускорение темпов роста использования платежных карт физическими и юридическими лицами, интеграция российского бизнеса в международное торговое сообщество диктуют российским кредитным организациям необходимость активизации взаимодействия с международными платежными системами и иностранными кредитными организациями по поводу организации и осуществления бесперебойных расчетов преимущественно в режиме реального времени. Важно отметить, что межбанковские расчеты завершают экономический оборот в рыночном хозяйстве, от эффективности их функционирования в значительной степени зависят скорость и непрерывность расчетов в сфере обращения. Таким образом, межбанковские расчеты занимают ключевое положение в расчетных отношениях и должны быть обеспечены соответствующим правовым регулированием.
Целеполагание в межбанковских расчетных отношениях имеет многоуровневый характер. Системное сочетание целей и правовых принципов, закрепленных в правовых актах, позволяет наиболее полно учесть специфику регулируемых отношений. На целеполагание в данной сфере влияют национальные и внешние факторы, среди которых определяющая роль принадлежит международным правилам и обычаям
. В этом случае все национальные решения в сфере расчетов и платежей рассматриваются через призму международных правил межбанковских расчетов и стандартов управления рисками в кредитных организациях
. Принципы и правила, разработанные Всемирной торговой организацией, Банком международных расчетов (Базельским комитетом, Комитетом по платежным и расчетным системам) и другими международными организациями, не являются обязательными
, но оказывают определяющее влияние на постановку цели правового регулирования межбанковских расчетов и, соответственно, содержание его механизма
. Что касается национальных факторов, то на постановку цели в данной сфере влияют планы, изложенные в Концепциях и Стратегиях долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и отдельных сфер экономики, финансов, безопасности
.
При построении механизма правового регулирования ведущая роль принадлежит целевому субъекту. Он должен определять концептуальные подходы к правовому регулированию и построению механизма и, следовательно, направлять участников на достижение результата. Для этого целеполагающего субъекта необходимо обеспечить возможностью «подняться» над системой, сохранить его независимость. Он обязан осуществлять постоянный мониторинг состояния внутреннего взаимодействия в управляемой системе, решать проблемы ее соприкосновения с другими смежными системами, инициировать и учитывать изменения в правовом регулировании. В системе межбанковских расчетов целевым субъектом является Банк России. Триада целей его деятельности, направленных на защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, должна быть реализована через нормотворческие полномочия
.
Однако непосредственное участие Банка России в самих межбанковских расчетных отношениях в качестве организатора и участника собственной платежной системы
, участника фондовых операций
и одновременное выполнение функции регулятора
позволяет констатировать, что он находится не столько вне управляемой системы, сколько внутри нее. Следовательно, возникает опасность утратить объективность и, как следствие, построить механизм с использованием правовых средств, не способных привести к планируемому результату. Поэтому деятельность Центрального банка РФ координирует Национальный финансовый совет, возглавляет который избранный из его состава Председатель. В состав совета входят представители обеих палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, а также Председатель совета директоров Банка России
. Среди полномочий Национального финансового совета названы решения, связанные с банковским регулированием и банковским надзором, обеспечением стабильности и развития национальной платежной системы, а также рассмотрение и утверждение стратегии развития национальной системы платежных карт. Все это предполагает если не контроль создания и внедрения принципов и правил организации межбанковских расчетов, управление ликвидностью кредитных организаций, то согласование позиций по указанным вопросам.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрено, что цель правового регулирования межбанковских расчетов устанавливается государством с учетом требований международных и наднациональных стандартов. К сожалению, в постановке целей не принимают участия сами кредитные организации и иные участники платежных систем, их возможности в данном направлении ограничиваются обсуждением проектов нормативно-правовых актов, размещенных на сайте Банка России и банковских форумах.
Учесть интересы частных субъектов, поддержать их инициативу представляется возможным в процессе определения алгоритма достижения целей, т. е. выбора соответствующих правовых средств. Специалисты в области финансового права отмечают: «…государство обеспечивает особое правовое регулирование банковской деятельности, что наиболее ярко проявляется в кризисные периоды. Можно утверждать, что, в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования, и только во вторую – при помощи инструментов частноправового регулирования, а также саморегулирования»
. Однако при исследовании механизма правового регулирования межбанковских расчетов, правовых средств, используемых в качестве его элементов, особенностей их взаимодействия, методов регулирования возникают сомнения в приоритетности его публично-правовой природы, что будет доказано в последующих главах.
Учеными отмечено, что системные банковские кризисы имеют свою периодичность и вместе с негативными последствиями несут и ряд положительных тенденций. В частности, уход с рынка банковских услуг слабых, не способных к развитию и, следовательно, неконкурентоспособных игроков содействует в конечном счете повышению надежности и прозрачности банковской системы. Кроме того, кризисы вынуждают государства к постоянному поиску решений по предотвращению наиболее опасных системных сбоев, связанных с остановкой движения денежных средств от плательщиков к получателям. При этом решения, предусматривающие субординационное правовое регулирование, принятые без учета реальных условий взаимодействия субъектов системы, могут привести к усугублению кризисных процессов в платежной системе и банковской системе, а в дальнейшем и к кризису реального сектора экономики. Так, Пьянов Н. А., определяя особенности координационного правового регулирования, пришел к выводу о том, что оно «осуществляется самими участниками общественных отношений без вмешательства государственных либо иных компетентных органов. Участники конкретных общественных отношений сами упорядочивают свои отношения путем заключения индивидуальных договоров или совершения иных правомерных действий»
. По нашему мнению, участие специальных государственных органов в экономических отношениях по методу координации, а не субординации эффективно при стимулировании инициативы субъектов предпринимательской деятельности. В частности, Банк России, являясь субъектом с двойственной правовой природой (участвует в отношениях сферы финансов и кредита, с одной стороны, обладая полномочиями государственного органа, а с другой – как юридическое лицо, обладающее статусом кредитной организации) и имея целью обеспечение эффективного, бесперебойного функционирования платежной системы, взаимодействует в межбанковских расчетах с частными субъектами и на паритетной основе.
На основании изложенного допустим вывод, что под целью правового регулирования межбанковских расчетов следует понимать результат деятельности субъектов платежных систем, который заключается в достижении такого уровня их взаимодействия, который обеспечивает соблюдение всех базовых принципов платежного права. Достижение цели правового регулирования должно обеспечивать соблюдение требований о безопасности и бесперебойности платежных систем, а также о защите прав потребителей платежных услуг.
Среди правовых средств механизма правового регулирования межбанковских расчетов основополагающая роль принадлежит нормам права, закрепленным в законодательных актах.
Мировой опыт свидетельствует о том, что успешной реализации проектов по развитию национальных платежных систем способствовало создание правовой базы, обладающей следующими важными характеристиками.
Во-первых, это логичность, т. е. отсутствие взаимоисключающих и противоречивых норм.
Во-вторых, в них отражена перспективность, одновременно учтен накопленный опыт и предусмотрены возможные инновации.
И в-третьих, отсутствие дискриминации отдельных участников рынка, а также взвешенность, пропорциональность проблемам, которые могут возникнуть в случае отсутствия регулирования
.
В Российской Федерации законодательство, регулирующее деятельность платежных систем, только начинает складываться. Законом № 161-ФЗ предусмотрено введение регулирующих процедур в несколько этапов. Пока еще нет возможности дать полную и всестороннюю оценку новому нормативному регулированию. Нет еще практики применения подзаконных актов Банка России, не сложилась судебная практика. Кроме того, результаты взаимодействия по-новому урегулированной национальной платежной системы с институтами международного платежного пространства пока нельзя назвать положительными. Тем не менее следует признать, что сделаны первые шаги к созданию и систематизации правовой базы в области переводов денежных средств, платежей и межбанковских расчетов, что позволило ранее сделать вывод о формировании в России платежного права.
По мере апробации сложившееся законодательство будет претерпевать значительные изменения, что приведет к построению нового механизма правового регулирования межбанковских расчетов. Следует отметить, что в Законе № 161-ФЗ нет четкого указания на цель правового регулирования, и, следовательно, сам закон напоминает расширенную инструкцию по осуществлению переводов денежных средств, что противоречит его назначению и затрудняет оценку эффективности действия данного закона.
Помимо норм права, среди которых значительное место принадлежит нормам, выработанным Банком России, к числу средств нормативного характера следует отнести также принципы правового регулирования, различные нормы саморегулирования, разработанные банковскими объединениями и международными организациями, нормы «мягкого» права, которые оказывают самое серьезное влияние на законотворческую деятельность в банковской сфере. Правовые особенности каждого из указанных элементов правового механизма межбанковских расчетов будут раскрыты в последующих главах настоящей работы.
С учетом указанных особенностей правового регулирования межбанковских расчетов допустимо представить следующую совокупность элементов механизма правового регулирования межбанковских расчетов:
– средства нормативного характера, включающие нормы права, содержащиеся в законодательстве, нормы-принципы, нормы «мягкого права», нормы саморегулирования участников платежных систем, банковские обычаи, правила платежных систем;
– акты индивидуального регулирования (договоры, судебные решения по спорам, возникающим из межбанковских платежных правоотношений, профессиональное суждение должностных лиц Банка России);
– юридические факты как основания возникновения межбанковских расчетных правоотношений, включающие договоры на организацию платежных систем и договоры об оказании платежных услуг и т. п.;
– правоотношения, возникающие в межбанковских расчетах.
Исследование указанных элементов механизма правового регулирования межбанковских расчетов невозможно без анализа экономической основы регулирования общественных отношений в банковской сфере. По большому счету, все средства правового регулирования в банковской сфере и в межбанковских расчетах по базису – экономические, и, лишь приобретая правовую форму, они становятся элементами механизма правового регулирования. Начнем анализ с основных антикризисных мер, направленных на предотвращение дефицита ликвидности кредитных организаций и угрозы неплатежей. Банк России в отношении кредитных организаций принял меры, целью которых является исключение или снижение риска нарушения бесперебойности межбанковских расчетов в условиях перманентного финансового кризиса. Принятые меры облечены в форму правовых средств, имеющих преимущественно частноправовую природу. Исключение составляет изменение нормативов обязательных резервов, которое имеет дозволительно-обязывающий характер
. Мероприятия по расширению доступа к инструментам рефинансирования – увеличение объемов, изменение ставок и сроков кредитования банков, в том числе предоставление банкам кредитов без обеспечения, – призваны стимулировать активность участников, предусматривая при этом широкое использование системы договоров и правил, разработанных организатором и принятых участниками платежных систем. Особенностью перечисленных средств является и обеспечение равного доступа к финансовым инструментам крупнейших игроков на рынке банковских услуг, а через них, как организаторов частных платежных систем, в условиях свободной конкуренции должны подключиться к ресурсам и средние, и малые кредитные организации, деятельность которых также необходима конечным потребителям платежных и расчетных услуг. Кроме того, для стимулирования межбанковского кредитования введена компенсационная мера, предусматривающая право Банка России заключать соглашения с банками-кредиторами о возмещении до 90 % убытков, причиненных банками-заемщиками, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Это своеобразное «страхование риска невозврата кредита» для банков, предоставляющих кредиты на межбанковском рынке.
Все перечисленные антикризисные решения Банка России не рассчитаны на реализацию посредством исключительно государственного принуждения. Более того, исследование смежных с межбанковскими расчетами отношений, складывающихся в сфере финансовых институтов, показывает, что развитие правового регулирования и построение их механизмов ведутся в том же направлении. Основу каждого из механизмов правового регулирования соответствующих финансовых отношений составляет система правил и договоров, опосредующих взаимодействие субъектов. Кроме того, сложившиеся системы, объединяющие субъектов – финансовые институты, сами по себе являются правовыми средствами, вокруг которых «располагаются» иные частноправовые средства, связанные системой правил и договоров. Все вместе эти средства в качестве элементов включены в действенный механизм правового регулирования.
Таким образом, сложная система взаимоотношений субъектов, свободных в проявлении предприимчивости и инициативы, не должна быть нарушена, так как построена она на основе принципов, соответствующих потребностям развития экономического оборота в рыночном хозяйстве. Это принципы равенства сторон, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, неприкосновенности собственности, свободы договора, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации
. Следовательно, при построении механизма правового регулирования межбанковских расчетов перед Банком России поставлена сложная задача органично совместить публичную цель обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы и частноправовые средства стимулирования ее развития. Такая комбинация целей и принципов возникает в частной финансовой системе, где основными функциями государства являются наблюдение, а в случае обнаружения сбоев в кризисные периоды – стимулирующее или сдерживающее участие
.
Все это свидетельствует о построении механизма правового регулирования отношений, возникающих в финансово-кредитной сфере, с использованием преимущественно частноправовых средств
.
Преимущественно частноправовой характер механизма правового регулирования межбанковских расчетов непосредственно связан с особенностями норм платежного права, движущей силой которого он является. Очевидно, что центральное место в платежном праве занимают нормы частного права, что объясняет использование в правовом механизме межбанковских расчетов частноправовых конструкций (договоров, гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств, конструкций юридического лица и т. п.).
Однако платежное право, включая межбанковское платежное право, является абстрактной статической совокупностью правил поведения. В свою очередь, правовой механизм межбанковских расчетов представляет собой способ преобразования норм платежного права в конкретные правоотношения, является его динамической составляющей и критерием эффективности.
Принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов
Нами было доказано, что реализация цели правового регулирования межбанковских расчетов может быть достигнута только путем соблюдения всех базовых принципов платежного права.
Обоснованию указанных принципов посвящен параграф 2 главы 2 настоящей работы. Достижение указанных принципов должно соединить разнонаправленные интересы всех участников перевода денежных средств, собрать в соответствии с поставленной целью правовые средства, способствующие ее достижению, для того чтобы построить эффективный механизм правового регулирования межбанковских расчетов.
Принципы платежного права должны обеспечивать гармоничное взаимодействие различных субъектов: банков, государства и потребителей платежных услуг.
Однако для правильного формирования цели правового регулирования и адекватного выбора конкретных правовых средств необходимы принципы иного рода. Назовем их принципами построения механизма межбанковских расчетов.
Рассматриваемые принципы играют роль ориентиров для решения конкретных практических задач правового регулирования межбанковских расчетов, например для подготовки проектов нормативных правовых актов в области межбанковских расчетов.
Они должны правильно формировать структуру правового механизма межбанковских расчетов и содержание каждого входящего в него в качестве элемента правового средства.
В основе системы принципов правового механизма межбанковских расчетов должны лежать базовые экономические законы, имеющие общую природу и соединяющие воедино все интересы участников платежных отношений. Они должны служить средствами достижения цели правового регулирования, которая находит общее выражение в принципах платежного права.
Принципы правового механизма межбанковских расчетов призваны упорядочить и оптимизировать переводы денежных средств, т. е. это принципы, которые должны обеспечить баланс интересов участников платежных систем, их клиентов и государства.
К числу базовых принципов правового механизма межбанковских расчетов, по нашему мнению, относятся:
– принцип экономической эффективности;
– принцип использования правовых средств в соответствии с целью правового регулирования;
– принцип приоритетного использования частноправовых средств;
– принцип использования публично-правовых средств исключительно для целей антикризисного управления платежными системами.
Таким образом, принципы формирования механизма правового регулирования межбанковских расчетов не тождественны принципам платежного права, исследованию которых посвящен параграф 2 главы 2 настоящей работы. Они являются средством достижения цели правового регулирования межбанковских расчетов, а принципы платежного права являются внешним выражением цели правового регулирования.
В соответствии с указанными выше принципами должны быть разработаны нормативные и иные правовые акты, правореализационные документы, опосредующие сферу расчетов и платежей, что должно обеспечить реализацию цели межбанковского правового регулирования в платежном праве.
В пруденциальном регулировании указанные принципы должны обеспечить пропорциональность применяемых мер операционным и финансовым рискам, возникающим в платежных системах, а также единый подход к их определению. Это позволит обеспечить постоянное развитие пруденциального регулирования. Разумные требования к авторизации поставщиков платежных услуг, подразумевающие создание средств, которые позволят осуществлять надлежащие платежные услуги, должны включать условия об обязательном присутствии кредитных организаций в платежной системе в качестве управляющего и ответственного. Однако данные требования и условия не должны усложнять структуру платежных систем, необоснованно увеличивая затраты получателей услуг и уводя платежные системы в теневую экономику. Требования должны быть установлены и в отношении регулирования ответственности, распределения функций и ответственности (исключая ее «размывание») в процессе движения денежных средств (платежа), распределения потерь, в том числе между банками и потребителями.
Важной задачей названных принципов являются создание условий и требований к развитию технической инфраструктуры и обеспечение ее свободного использования платежными системами. Они должны способствовать повышению технической безопасности, а в случае сбоев и иных нарушений – применению ответственности, позволяющей разумно распределить убытки в каждой платежной системе и между платежными системами, не исключая ответственности организаторов технической инфраструктуры.
Особо следует отметить значимость условий и требований, позволяющих воплотить принципы платежного права, в частности принципа непрерывности перевода денежных средств и осуществления платежей в режиме реального времени. Для этого необходимо установить четкие критерии понятий «необратимость платежей» и «окончательность расчетов», включая обязательность и простоту процедуры авторизации (акцепта) платежной операции плательщиком. Более того, сами платежные инструменты должны быть просты в использовании на всем протяжении движения денежных средств от плательщика до получателя средств, включая расчеты между кредитными организациями. То же правило должно действовать и в отношении установления тарифов за платежные услуги, включая методы их расчета, а также взимания платы за переводы денежных средств
.
Большое значение имеют принципы построения механизма межбанковских расчетов для целей установления требования к определению источников финансирования перевода денежных средств. В частности, в Европейском Союзе уже в течение пяти лет закреплено директивное
требование отделения средств клиентов от средств платежных организаций для других видов операций и использование их только для целей совершения платежей. Более того, установлен приоритет использования инструментов предварительной оплаты платежа или гарантии платежа, а также разделение ответственности в случае утери средства платежа. Кредитным организациям дано право предоставления платежного кредита (овердрафта) на цели облегчения платежных услуг, в т. ч. осуществляемых на револьверной (повторяющейся) основе. Но важным условием в данном случае являются требования к источникам, из которых финансируются платежные операции кредитными организациями. Это могут быть либо собственные средства, либо средства, привлекаемые с рынка капитала, но ни в коем случае не средства, хранимые от имени клиентов для целей предоставления платежных услуг.
Действующий в России Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»
, к сожалению, не содержит принципов и требований, которые могли бы способствовать созданию паритета интересов всех участников национальной платежной системы, а также созданию гарантий для потребителей и возможностей их реализации. Существующая редакция позволяет в полной мере учесть лишь цель государства, состоящую в стремлении «подогнать» платежные системы под нужды реализации денежно-кредитной политики путем учета и контроля их состава и структуры. Такой подход вынуждает участников, прежде всего кредитные организации, к поиску средств, способных адаптировать в рамках названного закона уже существующие платежные системы с целями и задачами, достигаемыми средствами, сложившимися в процессе правореализационной деятельности и закрепленными в актах локального правотворчества. Что касается потребителей, то не случайно, на наш взгляд, окончательное введение в действие большинства частей статьи 9 было отложено практически до 2014 года.
Законодатель тем не менее ориентирует участников платежных систем на использование правовых средств: правил, договора, установление ответственности, образование гарантийного фонда и др., создавая условия для развития расчетных правоотношений, когда они основаны на диспозитивных юридических предписаниях, предусматривающих автономию воли сторон и частную инициативу. Однако отсутствие закрепленных принципов, требований и условий, сформированных в результате исследования интересов всех участников, анализа зарубежного опыта и доктрины, может негативно повлиять в конечном итоге и на развитие расчетных правоотношений, и на процесс формирования правоприменительной практики.
Напротив, наличие принципов построения правового механизма межбанковских расчетов позволило бы гармонизировать расчетные и платежные правоотношения, а также найти правильное направление усовершенствования регулирования расчетов и платежей в быстро меняющейся глобальной ситуации и в результате построить эффективный и универсальный правовой механизм.
Подводя итог вышеизложенному, сделаем следующие выводы.
1. Конструирование механизма правового регулирования межбанковских расчетов должно осуществляться в соответствии с целью правового регулирования. Цель правового регулирования, являясь частью управленческого процесса и результатом правовой политики в данной сфере, предполагает объединение соответствующих правовых средств для достижения необходимого правового результата, определяя при этом выбор средств и природу механизма.
2. Цель правового регулирования межбанковских расчетов зависит от правовой политики государства в области денежного обращения и платежного оборота. Она определяется Центральным банком Российской Федерации с учетом свободы усмотрения и развития частной инициативы участников межбанковских расчетов.
3. Решающую роль в формировании цели национального правового регулирования межбанковских расчетов, имеющих транснациональный характер, играют цели, предусмотренные в актах международных и наднациональных организаций в области экономики и финансов.
4. Цель правового регулирования, поставленная в соответствии с принципами рыночной экономики, для достижения необходимого результата требует органичного сочетания публично-правовых и частноправовых средств в структуре механизма правового регулирования. Это позволит учесть предпринимательский характер банковской деятельности и межбанковских расчетов.
5. Межбанковские расчетные системы взаимодействуют с другими финансовыми системами и институтами, также имеющими свои цели, принципы и механизмы правового регулирования, состоящие из системы средств, преимущественно частноправового характера. Эффективность взаимодействия всех систем зависит от высокой степени унификации правового регулирования и построения механизмов с использованием сходных правовых средств. Таким образом, можно предположить, что все взаимодействующие финансовые системы функционируют с помощью механизмов правового регулирования, имеющих одинаковую структуру, а также комплексную, преимущественно частноправовую природу.
6. Элементами механизма правового регулирования межбанковских расчетов являются:
– средства нормативного характера, включающие нормы права, содержащиеся в законодательстве, нормы-принципы, нормы «мягкого права», нормы саморегулирования участников платежных систем, банковские обычаи, правила платежных систем;
– юридические факты как основания возникновения межбанковских расчетных правоотношений, включающие договоры на организацию платежных систем и договоры об оказании платежных услуг и т. п.;
– правоотношения, возникающие в межбанковских расчетах (обязательственные, надзорные и корпоративные правоотношения);
– акты применения и реализации права (судебные решения по спорам, возникающим из межбанковских платежных правоотношений, профессиональное суждение должностных лиц Банка России).
7. Принципы платежного права и принципы построения правового механизма межбанковских расчетов соотносятся как цель и средство ее достижения.
К числу базовых принципов построения правового механизма межбанковских расчетов относятся:
– принцип экономической эффективности;
– принцип использования правовых средств в соответствии с целью правового регулирования;
– принцип приоритетного использования частноправовых средств;
– принцип использования публично-правовых средств исключительно для целей антикризисного управления платежными системами.
§ 3. Структурные особенности российской банковской системы и их влияние на построение механизма правового регулирования межбанковских расчетов
Как уже отмечалось, безналичные расчеты, организуемые банками, играют большую роль в развитии экономики каждой страны. При их правильной организации уменьшается количество расчетов наличными деньгами, отсутствуют риски порчи и потери денежных купюр, снижаются затраты на производство и перемещение наличных денег и, следовательно, сокращается стоимость расчетов, ускоряется оборачиваемость денежной единицы. Кроме того, у финансовых организаций и хозяйствующих субъектов появляются новые возможности использования безналичных денег. Все это оказывает положительное влияние на уровень цен, структуру денежной массы, ВВП, повышает статус страны в международном сообществе, конкурентоспособность национальной экономики, способствует привлечению инвестиций, внедрению новых финансовых инструментов. Поэтому правительства большинства стран уделяют особое внимание организации и развитию национальных платежных и расчетных систем.
Развитие расчетных и платежных систем происходит в неразрывной связи с развитием банковской системы, так как именно безналичные расчеты, а в них межбанковские расчеты организуют кредитные организации, создавая систему взаимодействия с иными финансовыми институтами. Поэтому структурные особенности банковской системы являются следствием влияния экономических, социально-политических факторов, а также развития самих межбанковских расчетных правоотношений.
В странах, имеющих развитые и успешно развивающиеся финансовые институты, в том числе банки, и, соответственно, хорошо отлаженную систему расчетов и платежей, организованы и функционируют международные финансовые центры (Лондон, Нью-Йорк, Токио, Шанхай, Сингапур, Женева, Сидней, Франкфурт и др.). Цель государства-организатора проста: обеспечить обращение и расчеты в национальной валюте, тем самым продвигая свою денежную единицу на рынки капитала и международного денежного обращения.
Мировая практика свидетельствует о том, что международные финансовые центры имеют полный комплекс финансовых услуг, современные расчетные и платежные системы, развитые и ликвидные финансовые рынки, в которых «спрос и предложение диверсифицированы, а законодательные и регулирующие системы способны обеспечить целостность отношений между субъектами рынка и надзорные функции»
.
Основная роль в процессе создания и функционирования международного финансового центра должна принадлежать кредитным организациям, так как именно они являются наиболее действенным инструментом привлечения финансовых ресурсов. Причем доля иностранного банковского капитала в международном финансовом центре должна превалировать: кредитные организации могут действовать как через филиалы, так и через дочерние и зависимые хозяйственные общества. Их деятельность связана с валютой, операциями с ценными бумагами иностранных компаний на рынке, золотом, а также сложными финансовыми продуктами. Национальная валюта должна быть свободно обратимой, а валютный контроль сведен к минимуму. Для эффективного обслуживания операций должны функционировать развитые и взаимосвязанные между собой расчетные, клиринговые и платежные системы. По своей сути это должен быть своеобразный «расчетный узел, посредством которого осуществляются платежи за товары и услуги данной страны, а также обслуживаются потоки капитала»
.
Во всех крупнейших международных финансовых центрах нормативное регулирование основано на англо-саксонской правовой системе, а надзорный орган в большинстве случаев выполняет функции мегарегулятора, так как в поле его зрения находятся и банки, и страховые компании, и инвестиционные фонды, и биржи, действующие в рамках международного финансового центра
.
Основой для построения и функционирования международного финансового центра является социально-политическая стабильность в стране, достигнутая в результате высокого качества жизни, признания верховенства закона органами власти и населением, создания удобной постоянно модернизируемой городской инфраструктуры, реализации либеральной политики в отношении собственного и иностранного бизнеса.
В России определены основные стратегические направления развития до 2020 года. Органами власти, организациями и гражданами должны быть консолидированы усилия в сфере «обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе»
. В связи с этим провозглашена «экономика лидерства и инноваций», переход к которой предполагается осуществить в два этапа. Первый этап закончился в 2013 году. Россия присоединилась к Всемирной торговой организации (ВТО), однако международный финансовый центр в Москве не создан. Среди долгосрочных приоритетов развития финансовых рынков и банковского сектора – укрепление инфраструктуры расчетно-платежных отношений, включая создание правовых и организационных условий для внедрения инновационных финансовых инструментов (снижение административных барьеров, быстрота и дешевизна совершения операций за счет использования современных технологий при одновременном обеспечении высокой надежности их исполнения). Среди ученых-экономистов существует мнение о том, что «создание международного финансового центра, как и другие инициативы в сфере международных валютно-финансовых и кредитных отношений, является не только и не столько плодом законотворческих и организационных усилий властей той или иной страны, сколько следствием объективных экономических закономерностей»
. Однако следует отметить, что законодательная инициатива и эффективный механизм ее реализации, включающий правовые средства не только публично-правовой природы, но и частноправовые средства, основанные на экономических постулатах развития общественных отношений, могут стимулировать процесс развития платежных и расчетных систем, модернизации финансовых институтов, создания Международного финансового центра.
С этой целью было сформировано законодательство, регулирующее инфраструктуру финансовых рынков, но признакам системности и эффективности оно пока не отвечает, что снижает его качество. Следует отметить, что первые шаги в данном направлении уже сделаны в 2011 году, когда был актуализирован процесс введения в действие законодательства, определяющего правовое регулирование национальной системы платежей
и расчетов
, способной функционировать без сбоев в режиме реального времени.
Нужно признать, что существенным стимулом к развитию межбанковских расчетных правоотношений, национальной платежной системы, банковской и в целом финансовой системы является принятый Правительством РФ и Центральным банком РФ План мероприятий по созданию международного финансового центра
в г. Москве. Выбор Москвы в таком качестве неслучаен и обоснован географическими и социально-экономическими показателями: Москва расположена в центре европейской части России, в ней зарегистрировано и действует наибольшее количество кредитных и иных финансовых организаций, Московская межбанковская валютная биржа. В Москве, по сравнению с другими российскими городами, наиболее развита городская инфраструктура. Кроме того, в ней сосредоточены финансовые ресурсы, в том числе имеющие государственное происхождение, некоторые московские кредитные организации являются центрами платежных систем с широкой сетью корреспондентских связей с зарубежными банками. Все это позволяет определить Москву в качестве российского национального финансового центра.
Российский финансовый центр в Москве имеет перспективу в ближайшее время получить статус регионального международного финансового центра для стран СНГ, а также некоторых стран Восточной Европы, Ближнего Востока и Азии. В частности, платежные и расчетные системы основных партнеров России по СНГ – Казахстана, Беларуси и Украины пока находятся в стадии формирования и перехода от сложившейся в советские годы системы расчетов (плана счетов, расчетов с использованием бумажных носителей, банковских кодов и др.). Кроме того, в этих странах отдано предпочтение перспективе развития единой платежной системы, организованной государством, а не развитию при равных конкурентных возможностях государственной и частных платежных и расчетных систем при условии мониторинга их функционирования и надзора за их деятельностью уполномоченными государственными органами и общественными организациями. К примеру, в Украине в 2010 году
более 98 % всех межбанковских переводов было осуществлено через государственную систему электронных платежей Национального банка Украины. Примерно такая же статистика в Казахстане. В Беларуси только в 2008 году начало функционировать ЕРИП (единое расчетное и информационное пространство), созданное Национальным банком Республики Беларусь. До этого момента граждане не могли оплатить услуги из любого региона, «для оплаты услуг по даче или дому, которые находятся в соседнем районе, или оплаты услуг за родных и близких, живущих в другом населенном пункте, необходимо специально ехать в район или населенный пункт»
. В Китае на внутреннем платежном рынке действует собственная платежная система Union Pay, однако, выезжая за рубеж, китайские пользователи платежных услуг вынуждены пользоваться платежными картами международных платежных систем Visa и MasterCard, что неудобно и невыгодно самим китайским кредитным учреждениям, таким образом, китайская платежная система вынуждена интегрироваться в международный платежный рынок, устанавливая межбанковские связи с зарубежными банками.
Присоединение России к ВТО является еще одним важным стимулом развития банковской, платежных и расчетных систем. Данный процесс предполагает поэтапную работу по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, направленную на улучшение условий доступа предпринимателей на рынки товаров и услуг, эффективную защиту прав потребителей, разработку и широкое применение международных стандартов деятельности в различных сферах хозяйствования.
Реализуясь в банковской сфере, данный процесс приобретает свою специфику. Действительно, должен быть обеспечен свободный доступ на российский рынок банковских услуг иностранных кредитных организаций через дочерние и зависимые хозяйственные общества, созданные и действующие в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако первоначально Банк России оставляет за собой право ограничивать долю присутствия иностранного капитала в российской банковской системе путем установления разрешительного порядка создания кредитной организации с иностранным участием, включая дочерние и зависимые общества. Кроме того, увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидента (нерезидентов), а также отчуждение акций (долей) кредитной организации в пользу нерезидентов требует предварительного согласия Банка России. Общий объем участия иностранного капитала не должен превышать 50 %. Для деятельности кредитных организаций на фондовом рынке предусмотрен 25 %-ный барьер участия. Во всем остальном, что касается защиты прав потребителей и разработки стандартов банковской деятельности, ограничения не устанавливаются, а Российская Федерация берет на себя обязательства расширения доступа кредитных организаций с иностранным участием к системе страхования вкладов физических лиц. Впоследствии эти ограничения и исключение из банковской системы РФ филиалов иностранных банков были закреплены федеральным банковским законодательством. Все это свидетельствует о приоритете национальных финансовых интересов перед международными, предусмотренными нормативными документами ВТО, что позволяет российским банкам избежать конкуренции на равных условиях с иностранными банками. Не стоит сомневаться и в ограничении доступа кредитных организаций с иностранным участием к государственным финансовым ресурсам, в том числе и в период кризиса. Все это может оказать негативное влияние на развитие международных платежных и расчетных систем, участниками которых являются как российские, так и иностранные кредитные организации, что не соответствует цели создания международного финансового центра в Москве.
Основным фактором, изменяющим национальные банковские системы и влияющим на развитие безналичных расчетов, организуемых кредитными организациями, являются перманентные мировые финансовые кризисы, источником которых нередко становятся и сами кредитные организации.
Невозможность устранить причины системных финансовых кризисов приводит к тому, что национальные центральные банки и иные надзорные органы вынуждены объединяться, сосредоточив усилия на поиске эффективных методов прогноза кризисных явлений и смягчения их негативных последствий. Все это фиксируется в наднациональных правовых актах, приобретающих силу обязательности во все возрастающем числе стран, как принимавших участие в их разработке и утверждении, так и присоединившихся путем рекомендации их к применению в своих странах. При этом деятельность центральных банков, имеющая целью обеспечение стабильности и развития национальных денежно-кредитных систем, изменяется. Контроль финансовой устойчивости отдельных кредитных организаций, оценка индивидуальных рисков и применение мер ответственности к нарушителям уже не столь эффективны. Процесс создания платежных и расчетных систем, включения кредитных организаций в данные системы в качестве операторов и участников требует новых подходов к наблюдению и надзору. Теперь необходим контроль всей системы с целью установления и предотвращения системных рисков (совокупных рисков всех участников), в том числе рисков снижения ликвидности. Кроме того, проведение постоянного мониторинга использования преимущественно стимулирующих мер в таких системах, наблюдение за деятельностью в них кредитных организаций должно в результате привести к совершенствованию деятельности самого надзорного органа, поиску и внедрению им новых экономических стимулов развития национальной платежной, банковской системы и укреплению ее стабильности.
Перечисленные действия важны для управления денежно-кредитной системой в целом. Центральным банком РФ избрана для этого монетарная политика, приоритетным направлением деятельности которой являются регулирование и контроль инфляционных процессов. Причиной инфляции часто становятся действия самих кредитных организаций, которые приводят к снижению их платежеспособности и ликвидности. Среди основных мер, направленных на преодоление недостаточной ликвидности кредитных организаций, Банком России предлагается финансовая помощь крупнейшим кредитным организациям на возвратной основе. Они, являясь центрами платежных систем, должны перенаправлять полученные средства к средним и мелким кредитным организациям, способствуя не только восстановлению их платежеспособности и ликвидности, но и непрерывности и бесперебойности осуществления межбанковских расчетов. При этом сохраняются средние и мелкие региональные банки.
Однако в период кризиса 2008–2009 гг. механизм, способный регламентировать процедуру доступа средних и мелких банков к государственным финансовым ресурсам, не действовал. Это привело к исключению большинства региональных банков в качестве самостоятельных субъектов из банковской системы, что негативно отразилось на деятельности предприятий – клиентов региональных банков: они вынуждены были открывать счета в филиалах крупных банков, кредитная политика которых не позволяет оперативно принять решение о предоставлении кредита, выдаче банковской гарантии и др.
Кроме того, существенные задержки платежей региональными банками не способствовали поддержанию их имиджа и значительно усложняли взаимодействие с ними территориальных учреждений Банка России и других элементов банковской системы.
Противоречивость структуры банковской системы России усугубляется высоким уровнем ее конкуренции как в отраслевом, так и в территориальном разрезах, что подтверждают данные табл. 1.
Из таблицы видно, что более половины всех банков сосредоточено в Москве и Московской области. Это повышает стратегическую зависимость регионов от ограниченного числа столичных банков, которая с годами усиливается.
Таким образом, государственная финансовая поддержка кредитных организаций без соответствующего механизма реализации, включая и меры ответственности, не достигла цели стабилизации работы банков и предприятий – их клиентов и, следовательно, стабилизации и развития российской экономики в целом, что в настоящее время становится все более очевидным.
Таблица 1
Размещение кредитных организаций по федеральным округам
Сама банковская система России не лишена внутренних проблем: в ней нет налаженной системы взаимодействия между банками различного уровня; нет единой государственной программы развития банков в регионах страны, а также отсутствует не только стратегическая модель развития региональных банков, но и понимание необходимости наличия их в банковской системе страны.
Все это отрицательно сказывается на организации расчетных правоотношений между банками, которые в рыночной экономике выступают в качестве регулятора экономических отношений.
Действующая банковская система России на протяжении двадцати лет складывалась достаточно сложно и противоречиво. Уже к началу 1992 года действовало 1414 коммерческих банков, из них 767 были созданы на базе бывших специализированных банков и 646 вновь образованы. Основная их часть состояла из мелких банков – 1037, или 73 % от общего числа банков (уставный капитал от 5 до 25 млн руб.). Крупных банков было 24, или 2 % от общего числа банков (уставный капитал более 200 млн руб.)
.
До 1995 года продолжался рост количества банков – их стало 2517, но с 1996 года началось их сокращение за счет банкротства и по другим причинам. Однако при этом банковская система становится более развитой не только внешне, но и по сути проводимых операций, так как повышаются устойчивость и надежность кредитных организаций, вытесняются мелкие банки.
Динамику и современное состояние банковской системы России отражают данные табл. 2.
Таблица 2
Количество и структура кредитных организаций России
Необходимо отметить, что на эти показатели оказали существенное влияние мероприятия государства по осуществлению первого (1998 г.) и второго (2008 г.) этапов посткризисной реструктуризации банковской системы. Динамика показателей позволяет сделать вывод о том, что удалось сохранить в стране рыночно ориентированный банковский сектор, хотя немалую долю в нем занимают кредитные организации с государственным участием, что подтверждает его отставание в развитии. Кроме того, восстановленное недавно доверие к российской банковской системе со стороны инвесторов (в том числе иностранных) и вкладчиков снова подорвано кризисом, имеющим уже политическую основу.
Не вдаваясь в подробный анализ приведенных в таблице показателей, нам хотелось бы обратить внимание на то, что при общем сокращении числа кредитных организаций за последние пять лет в два раза увеличилось количество небанковских кредитных организаций. Тенденция их роста, на наш взгляд, будет сохранена, так как небанковские организации при более лояльной процедуре создания и функционирования становятся более привлекательными для организации и осуществления платежей и расчетов. Кроме того, значительно увеличилось (почти в два раза) и пока сохраняется количество кредитных организаций с иностранным участием в уставном капитале, что свидетельствует о расширении их возможностей по осуществлению международных расчетов через головные кредитные организации и банковские группы, находящиеся за рубежом. И наконец, в России функционирует широкая сеть филиалов банков (к сожалению, количество филиалов российских банков, открытых за рубежом, далеко не столь внушительно). Чтобы банки успешно осуществляли свою деятельность, необходимы отлаженные межбанковские и межфилиальные расчеты. Они производятся в определенных формах, под которыми понимаются урегулированные законодательством условия исполнения через банк денежных обязательств. Эти условия могут различаться порядком зачисления средств на счет кредитора, видом расчетного документа и порядком документооборота и др.
Согласно ст. 862 ГК РФ, расчеты могут осуществляться платежными поручениями, по аккредитиву, в порядке инкассо, чеками и в иных формах, предусмотренных законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота. Участники расчетов вправе избрать любую из допускаемых форм безналичных расчетов (п. 2 ст. 862 ГК).
О структуре форм безналичных расчетов в современной банковской практике свидетельствуют данные по Нижегородской области, приведенные в табл. 3.
Преобладание платежного поручения среди форм безналичных расчетов обусловлено рядом его достоинств: платежная инициатива исходит от владельца средств; простой и быстрый документооборот; ускорение движения денежных средств; универсальность применения; возможность проверки качества оплачиваемого продукта и др. Условиями исполнения денежных обязательств посредством платежных поручений являются:
– составление платежного поручения на бланке установленной формы, содержащей реквизиты, определенные банковскими правилами: номер платежного поручения, дата составления, вид платежа, сумма платежа, назначение платежа, срок платежа и др.;
Таблица 3
Структура форм безналичных расчетов, используемых клиентами банков в Нижегородской области (в процентах)
– сумма платежа списывается банком с указанного в поручении счета, а при недостаточности на нем денежных средств – за счет предоставляемого банком кредита, если такое предусмотрено в договоре банковского счета;
– банк, принявший платежное поручение, обязан обеспечить зачисление средств на указанный в поручении счет. Если счет получателя находится в другом банке, банк плательщика вправе привлекать для исполнения поручения другие банки.
Достаточно популярны расчеты чеками (43,9 %). Они используются тогда, когда плательщику неизвестны номер счета и банк получателя платежа. Однако у данной формы расчетов есть существенный недостаток – высокие издержки оборота. Электронные чеки не смогли полностью исключить данный недостаток, поэтому в развитых странах чеки были вытеснены иными формами расчетов (прямые денежные переводы (жиро) и иные формы электронных безналичных платежей). Некоторые экономисты считают чеки «тупиковой ветвью эволюции платежных средств»
.
Платежные карты в настоящее время опосредуют наиболее перспективную форму безналичных расчетов, поскольку данный платежный инструмент позволяет иметь доступ к нему не только плательщика, но и получателя платежа. Кроме того, платежная карта дает возможность управлять банковским счетом вне офиса банка, использовать иные сопутствующие банковские продукты. Государство заинтересовано во внедрении платежных карт как для юридических, так и для физических лиц
, так как их использование позволит снизить издержки обращения денежных средств, будет способствовать увеличению поступлений в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды и ресурсов для кредитования реального сектора экономики, поскольку остатки на банковских счетах кредитные организации смогут использовать для повышения собственной ликвидности.
В конечном счете платежные карты – это принципиально иной подход к организации и правовому регулированию межбанковских расчетов. К сожалению, в России изначально получила развитие зарплатная модель платежных карт, в то время как в странах Европы – дебетовая модель (карта сочетает в себе функции денег как средства платежа и средства накопления), а в США – кредитная (карта является платежным инструментом и возобновляемым кредитом). Это привело к использованию населением России зарплатных карт не для оплаты товаров и услуг, а для снятия наличных в банкоматах (более 90 % операций). Таким образом, доля наличных денежных средств (М0 в М1) остается высокой и составляет 45–55 %. В целом, по данным статистики, публикуемым Банком России на своем официальном сайте о количестве банковских карт, эмитированных кредитными организациями, по типам карт выпущено: предоплаченных карт – 10,9 %; кредитных карт – 8,7 %; расчетных карт – 80,4 %, из них с овердрафтом – 14,8 %
. Правительством и кредитными организациями предпринимаются попытки переломить ситуацию в пользу платежной карты как средства платежа и накопления, а также способа быстрого получения потребительского кредита, однако для этого необходимы серьезные меры организационного, технического и правового характера. В частности, на макроуровне создаются условия для повышения доверия к национальной валюте (меры по снижению инфляции и стабилизации рубля) и банковской системе; кредитными организациями создаются условия для стимулирования развития кредитных карточных продуктов, формирования инфраструктуры розничных платежей, повышения финансовой грамотности населения. Способствует этому и федеральное законодательство о национальной платежной системе и о потребительском кредитовании.
Затронув систему розничных платежей как фактор, влияющий на развитие межбанковских расчетных правоотношений, необходимо указать на новые формы расчетов: прямые денежные переводы
(кредитовые и дебетовые) и электронные деньги. Прямые денежные переводы могут осуществляться через сеть автоматизированных расчетных палат, выполняющих клиринг платежей, или через коммерческие банки по счетам в системе жирорасчетов. Правовой основой данных платежей в настоящее время являются ГК РФ и Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств»
, принятое взамен Положения «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации». Положением № 383 Банк России вводит не только новую терминологию и технологию проведения переводов денежных средств, но и определяет основы механизма реализации Федерального закона «О национальной платежной системе».
Однако в целом приходится констатировать, что системные компоненты национальной платежной системы – национальная система розничных платежей и национальная биллинговая система – в России пока не работают в полную силу: нет окончательно сформированной единой законодательной базы, нет стандартов деятельности и правил осуществления расчетов и платежей, не определена иерархия сервисов
.
Как уже отмечалось, расчетные отношения включают в себя связанные между собой звенья – межхозяйственные, розничные
и межбанковские расчеты. В настоящее время межхозяйственные расчеты все еще остаются слабым звеном в расчетной системе, так как хозяйствующие субъекты из-за инфляции имеют недостаточно оборотных средств, и их недостаток нарастает, что тормозит развитие реального сектора экономики.
Особенно больших размеров неплатежи достигли в финансово-банковский кризис августа 1998 года. По расчетам Министерства экономики Российской Федерации, в сентябре 1998 года они превышали 1 трлн деноминированных рублей
. В результате деньги в преобладающей части перестали выполнять свои функции и превратились в средство учета неплатежей и цен на товары, передаваемые по бартеру.
Разумеется, кризис 1998 г. был подготовлен всем предшествующим ходом развития экономики страны. К основным его причинам следует отнести: систематический спад производства, который сопровождался ростом числа убыточных предприятий, нарастанием неплатежей, бартера и других ненадлежащих форм расчетов; рост дефицита государственного бюджета; увеличение внешнего и внутреннего долга России; отрицательное сальдо торгового баланса страны и падение мировых цен на сырьевые товары; общемировой финансовый кризис, выразившийся в общем ухудшении финансовой ситуации на фондовых рынках; латентный банковский кризис, при котором определенная часть банковской системы, являясь фактически несостоятельной, продолжала функционировать.
Были, конечно, и другие причины кризиса, связанные с недостатками в управлении экономикой и банковской системой. Все они не стали историей и продолжают сказываться на развитии экономики страны. Размеры неплатежей теперь меньше, но они имеют место быть.
Неплатежи в межхозяйственных расчетах разрушают систему межбанковских расчетов, так как у банков часто не оказывается средств на их корреспондентских счетах, и поэтому они не могут выполнить своих обязательств перед банками-контрагентами, клиентурой в установленные сроки. В результате длительное время не происходит завершения расчетов, что снижает ключевое значение межбанковских расчетов в системе расчетных отношений в стране.
Необходимы, следовательно, эффективные меры не только по преодолению неплатежей в системе межхозяйственных расчетов, но и по расширению межбанковских расчетов. Эту задачу нельзя разрешить без участия Банка России и коммерческих банков, которые располагают такими технологиями, структурами, информацией в области расчетных отношений, которых нет больше ни у кого.
Об организации и состоянии межбанковских расчетов можно судить по их функционированию в Нижегородской области. Валовой региональный продукт, по оценкам Министерства экономики Нижегородской области, составил в 2011 году 718,6 млрд руб., увеличившись, по сравнению с 2010 годом, на 18 %. При этом объем промышленного производства (добывающие, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды) составил 936,8 млрд руб., а объем сельскохозяйственной продукции – 51,6 млрд руб. Розничный товарооборот области вырос на 10,1 % и составил 421,5 млрд руб. Продолжали расти объемы производства на транспорте, в сфере связи и строительстве. Все эти показатели отражают экономический подъем Нижегородской области, а вместе с ним и развитие банковской системы. На начало 2004 г. в области действовало 18 региональных банков, одна небанковская кредитная организация и 83 филиала инорегиональных банков. В ней функционировали 25 РКЦ. На конец 2011 г. в Нижегородской области действуют уже 13 самостоятельных банков с 8 их филиалами, расположенными в регионе, а также 88 филиалами иногородних банков. Количество РКЦ сократилось более чем вдвое.
Следует, однако, отметить, что кредитная деятельность в банках области развивается медленно из-за дороговизны кредита. Кредит все еще слабо участвует в расчетах, а при нехватке кредитных ресурсов межбанковские расчеты замедляются.
В Нижегородской области межбанковские расчеты осуществляются с использованием:
1) корреспондентских счетов (субсчетов), открытых в Банке России;
2) корреспондентских счетов, открытых в других кредитных организациях;
3) счетов участников расчетов, открытых в небанковских кредитных организациях, осуществляющих расчетные операции;
4) счетов межфилиальных расчетов, открытых внутри одной кредитной организации.
Об объеме и структуре платежного оборота области можно судить по данным табл. 4.
Как видно из таблицы, определяющей является платежная система Банка России, через которую проходит примерно половина всех платежей. При этом Банк России устанавливает не только правила, форматы и формы обмена, но занимается также анализом операционных рисков и разработкой рекомендаций по их предотвращению.
По сравнению с 2010 годом, объем межбанковских платежей по сумме увеличился на 9 %, а по количеству платежей – на 14 %. Такой разрыв связан с некоторым улучшением экономической ситуации в Нижегородской области и продолжающимися инфляционными процессами.
Таблица 4
Объем и структура платежей, проведенных через платежные системы Нижегородской области
Неразвитость в Нижегородской области прямых корреспондентских отношений обусловлена рядом факторов. Прежде всего этой системе расчетов присуща высокая степень платежных рисков. Взаимное недоверие между банками особенно возросло после финансовых кризисов в 1998 и 2008 гг.
Нельзя также не учитывать, что прямые корреспондентские отношения связаны с отвлечением средств для подкрепления корреспондентских счетов, а это часто не согласуется с интересами банков.
В последнее время не способствует развитию прямых корреспондентских отношений внедрение Банком России системы БЭСП (банковских электронных срочных платежей), которая способна конкурировать с технологиями коммерческих банков. Тенденция, когда центральные банки берут на себя организацию межбанковских расчетов, является общемировой и связана с частыми финансовыми кризисами. Однако, по мнению многих, эта тенденция не является положительной, поскольку центральные банки не могут сосредоточиться на прямых своих обязанностях по регулированию, наблюдению, надзору в сфере финансовых институтов.
Следует также признать, что организация сети корреспондентских отношений является делом весьма сложным, для которого необходимы не только банки с большими финансовыми возможностями, но и организация устойчивых экономических связей между регионами, странами. Как показывает анализ работы банков, их интересы при установлении корреспондентских отношений носят интегральный характер. С одной стороны, они должны учитывать интересы своих учредителей и акционеров, но с другой – поведение банка должно отражать позицию наиболее важных для него клиентов, которые рассматривают банк в качестве делового партнера при реализации своих уставных интересов. Однако это партнерство может укрепиться через расширение прямых корреспондентских отношений между банками, но не имеет устойчивого характера, поскольку платежи осуществляются через платежную систему.
Наиболее высокий уровень развития корреспондентских отношений характерен для ведущих коммерческих банков г. Москвы. Они сумели в короткий срок не только создать свою сеть банковских учреждений в форме филиалов, дочерних банков и представительств, но и установить широкие корреспондентские отношения с инвестиционными банками Европы, Америки, СНГ, стран Балтии и др.
Необходимо также отметить, что московские банки быстро внедрились и в регионы страны. Они не только открыли корреспондентские счета для банков областных центров, но и воспользовались чередой банкротств небольших банков, которые были ими скуплены и преобразованы в свои филиалы. Это заметили банки областных центров, они определились со своими целями и задачами, согласовали их с учредителями и выработали свою стратегию. В ней четко обозначились региональные приоритеты, необходимость развития партнерских отношений с банками соседних регионов, а также регионов, обеспечивающих кооперацию и единую технологическую цепочку для банковских клиентов. Уже можно констатировать, что ведущие банки областных центров добились выхода в крупные финансовые центры мира путем организации прямых корреспондентских отношений с известными коммерческими банками, что соответствует интересам их крупнейших клиентов.
Большую нагрузку в осуществлении межбанковских расчетов Нижегородской области выполняет система платежей по счетам межфилиальных расчетов: на ее долю приходится треть всех платежей, объем которых по сумме составляет 32 %. Значительная доля межфилиальных расчетов обусловлена тем, что банки области имеют широкую филиальную сеть, в которой используется эта система межбанковских расчетов.
В Нижегородской области создана система межбанковских расчетов, которая обеспечивает систематическое ускорение оборачиваемости средств по корреспондентским счетам, достигшая 0,37 дня. Обусловлено это тем, что обороты по корреспондентским счетам росли быстрее, чем остатки средств на них. Это, конечно, не означает, что в системе межбанковских расчетов не возникает сбоев, они есть и иногда достигают значительных размеров. Как видно, необходима постоянная активная экономическая и правовая деятельность, обеспечивающая платежеспособность кредитных организаций.
Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что российская банковская система находится в состоянии модернизации. Ее структура пока окончательно не сложилась, но можно определить некоторые ее особенности, влияющие на развитие межбанковских расчетных правоотношений. К ним относятся:
1. Противоречивость. С одной стороны, элементы банковской системы должны быть построены так, чтобы интегрироваться в международную финансовую систему, но с другой – способствовать соблюдению приоритета национальных финансовых интересов. В этой связи необходимо уточнить полномочия и в целом статус ЦБ РФ как мегарегулятора финансовых институтов, функционирующих в России. При этом необходимо изменить подходы к надзору и наблюдению за кредитными организациями и иными субъектами. В свете поставленных целей и задач развития банковской и финансовой системы считаем возможным допустить иностранные кредитные организации на российский рынок финансовых услуг.
2. Сложность взаимодействия с иными системами, образуемыми финансовыми институтами. В частности, банковская система и национальная платежная система по структуре не совпадают, но имеют в своем составе кредитные организации, которые осуществляют безналичные расчеты. Межбанковские расчеты являются связующим механизмом элементов внутри каждой системы и систем между собой. В связи с этим они должны быть унифицированы, что необходимо закрепить в создающейся системе нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую систему, национальную платежную систему, клиринговые, расчетные и иные системы, созданные в сфере финансовых институтов.
3. Нестабильность структуры и высокие системные риски. Широкое внедрение в банковскую расчетную и платежную практику новых финансовых инструментов (платежные карты, системы прямого дебета и др.), основанных на новейших информационных технологиях, усложняет структуру правоотношений, а значит, и процесс их правового регулирования. Повышаются риски неплатежеспособности, потери ликвидности и другие риски, приводящие к системным сбоям. Все это требует переосмысления подходов к объекту и содержанию межбанковского расчетного правоотношения. Классическая форма организации межбанковских расчетов, основанная на установлении на договорной основе корреспондентских отношений между двумя или несколькими банками по осуществлению платежей и расчетов одним из них по поручению и за счет другого, должна быть изменена.
Глава 2
МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ КАК СИСТЕМА ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ
§ 1. Понятие и классификация правовых средств в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
Как известно, «цель существует только в связи со средством. Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»
. Правовые средства, объединяясь в систему, становятся механизмом правового регулирования и обеспечивают результативное правовое воздействие на общественные отношения
. В процессе прохождения стадий правового регулирования они приобретают свойства, позволяющие выявить их функциональное назначение на каждой стадии, место, учитывая при этом их субординацию
.
Правовые средства как объект исследования вызывают весьма живой интерес у ученых-юристов общего права и отраслевых наук. Однако в процессе исследований не сформировалось единого подхода к пониманию их сущности. В частности, Сапун В. А. определяет правовые средства как «институционные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе»
. Исследование правовых средств позволило ему сделать вывод об обязательном присутствии в механизме правового регулирования «относительно самостоятельных блоков, обеспечивающих процесс правового регулирования на его отдельных стадиях»
. Причем основанием выделения подсистем служат их «специфические функции».
В. А. Сапун выделил три блока правовых средств. Первый блок необходим на начальной стадии правового регулирования, когда «упорядочение общественных отношений осуществляется при помощи правовых норм регулятивного и охранительного содержания, выраженных в системе нормативно-правовых актов и обособленных в правовых институтах, комплексных юридических образованиях»
. Второй блок, включающий правоотношение в качестве основного правового средства, направлен на обеспечение действия права в практической плоскости. Здесь важная роль принадлежит юридическим фактам, призванным обеспечить движение правоотношения, его возникновение и развитие: договорам, односторонним правоустанавливающим актам, правообеспечительным правовым средствам. Кроме того, правовыми средствами, имеющими «самостоятельное значение», по мнению В. А. Сапуна, выступают дозволения, запреты, позитивные обязывания
.
На завершающей стадии правового регулирования формируется блок правовых средств, призванный обеспечить механизм реализации права. Важными особенностями данного блока, по мнению Сапуна В. А., являются универсальный характер и «материальное продолжение» в правореализационной и правоприменительной деятельности.
Иная точка зрения высказана Пугинским Б. И., который, исходя из разработанной им теории правовых средств, сделал вывод о том, что правовые средства являют собой «сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества»
.
Классификация гражданско-правовых средств им дана исходя из функционального назначения. Во-первых, это средства, обеспечивающие организацию согласуемой деятельности в имущественной сфере. Во-вторых, средства, направленные на реализацию гражданских субъективных прав и исполнение юридических обязанностей; в-третьих, средства вспомогательного характера; в-четвертых, средства, определяющие круг участников гражданского оборота; и наконец, в-пятых, средства, определяющие степень (объем) участия лиц в гражданско-правовой деятельности и порядок реализации отдельных правомочий
.
Однако отнесение к правовым средствам только «институциональных образований» или только «юридически значимых действий» может привести к сужению возможностей выбора средств достижения поставленной цели, что в быстро изменяющихся социально-экономических условиях может привести к негативным последствиям.
Более плодотворной для научных целей, на наш взгляд, является точка зрения Малько А. В., определяющего правовые средства как «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»
. Причем деяния (технологии) представляют собой юридическую деятельность, включающую правотворческую, правоприменительную и интерпретационную как процесс.
Высказываются и иные, более радикальные мнения о невозможности определить понятие «правовые средства» ввиду его собирательности и трудности в установлении для него специфических признаков
, а также о его виртуальности и научной абстракции
. Однако, не представляя сущности правовых средств, их признаков и условий взаимодействия, невозможно правильно построить правовой механизм.
Резюмируя изложенное, отметим следующее.
Во-первых, вопрос о правовом средстве как сложной и многогранной правовой категории в юридической науке остается открытым, однако очевидны его необходимость и направленность на достижение цели.
Во-вторых, вся сила правовых средств может быть реализована только во взаимосвязи, что подтверждает их системный характер, при этом особенности и направления взаимосвязи индивидуальны для каждой группы регулируемых общественных отношений.
В-третьих, важнейшим условием включения средства в механизм является установление для него правовой формы. При этом в условиях развития массовых коммуникационных технологий существенно расширяются возможности привлечения средств и приобретения ими правовой формы.
В-четвертых, для правовых средств невозможно определить единую иерархию или порядок применения (использования), особенно если речь идет о сфере предпринимательства
. Более того, отметим характер цикличности правовых средств, т. е. при создании системы нет возможности определить основное, обязательное, первое правовое средство
и средство, завершающее систему.
И наконец, в-пятых, обеспеченность государством не всегда является признаком правового средства. Дело в том, что отношения, имеющие предпринимательский характер, затрагивают интересы многих лиц и в своей структуре должны содержать организующее начало, выражением которого является участие уполномоченных государством лиц. В связи с этим универсальный характер правовых средств должен обеспечить, с одной стороны, их взаимодействие в механизме правового регулирования, а с другой – включение в их структуру ограничений, своеобразных рамок, препятствующих излишнему вмешательству государства как властвующего субъекта в предпринимательские отношения. Все это будет способствовать их эффективному использованию в правотворческой, правореализационной деятельности.
Все высказанные определения понятия правовых средств, как представляется, не являются взаимоисключающими. Это позволяет построить наиболее общее определение, одинаково подходящее ко всем возможным случаям.
По нашему мнению, под правовыми средствами следует понимать любые способы и приемы воздействия права на общественные отношения. В частности, в эту категорию следует отнести даже различные технические средства, обеспечивающие перевод денежных средств (технические регламенты, операционные правила и т. п.), которые приобрели правовую форму и, следовательно, стали регулировать платежные отношения. Например, в большинстве платежных систем (Visa, MasterCard, Золотая корона и т. п.) существуют Регламенты использования различных технических средств, которые обязаны применять участники расчетов, а зачастую – их клиенты.
На основании изложенного допустим вывод, что под правовыми средствами следует понимать любые способы и приемы воздействия на общественные отношения, способные принять правовую форму.
Правовые средства механизма правового регулирования межбанковских расчетов имеют свою специфику, которая должна быть отражена в их классификации.
Классификацию правовых средств, используемых в межбанковских расчетах, можно осуществить по разным классификационным критериям: во-первых, по стадиям (этапам) правового механизма, во-вторых, в зависимости от функций, выполняемых правовыми средствами в платежной системе, иных классификационных критериев.
В зависимости от стадии механизма правового регулирования к числу правовых средств должны быть отнесены:
– средства нормативного характера, включающие нормы права, содержащиеся в законодательстве, нормы-принципы, нормы «мягкого права», нормы саморегулирования участников платежных систем, банковские обычаи, правила платежных систем;
– акты индивидуального регулирования (в т. ч. судебные решения по спорам, возникающим из межбанковских платежных правоотношений, профессиональное суждение должностных лиц Банка России);
– юридические факты как основания возникновения межбанковских расчетных правоотношений, включающие договоры на организацию платежных систем и договоры об оказании платежных услуг и т. п.;
– правоотношения, возникающие в межбанковских расчетах. К ним относятся обязательственные правоотношения (платежные и организационные, в т. ч. корпоративные, правоотношения), надзорные правоотношения.
На основе функционального (инструментального) подхода может быть предложена другая классификация правовых средств межбанковских расчетов.
Мы неоднократно упоминали, что средства механизма правового регулирования межбанковских расчетов соединяются не хаотично, а в соответствии с целями, принципами и текущими этапами. В связи с этим, руководствуясь функциональным подходом, основываясь на экономической сущности платежных операций и исходя из особенностей структуры банковской системы, построим классификацию правовых средств механизма правового регулирования межбанковских расчетов, реализуемого в платежной системе.
Итак, правовые средства образуют две подсистемы:
1) правовых средств организации платежной системы межбанковских расчетов. В ней сосредоточены четыре группы правовых средств. Первая группа средств направлена на создание платежной системы. Вторая группа представлена средствами технического сопровождения переводов денежных средств, приобретающими правовую форму. Третью группу средств составляют правовые средства-гарантии непрерывности переводов. Четвертую группу правовых средств составляют правовые средства организации управления платежной системой. В целом данная подсистема характеризуется присутствием в структуре каждой группы средств публичных субъектов. В частности, в ней сосредоточены правовые средства, используемые для поддержания должного уровня ликвидности в платежных системах
, управления операционным и иными рисками
и др. К числу правовых средств, направленных на создание платежной системы, можно отнести, например, конструкцию юридического лица, правосубъектность, организационные договоры, правила платежных систем. Кроме того, в данной подсистеме особое значение приобретает система норм, составляющая базовое правовое средство, источником формирования которой служат законодательство о национальной платежной системе и правила платежной системы;
2) подсистема правовых средств функционирования платежной системы должна включать, по нашему мнению, также три группы правовых средств. Это правовые средства доступа к платежной системе и приобретения статуса участника. Далее правовые средства перевода денежных средств: в данной группе сосредоточены средства, позволяющие реализовать безотзывность и окончательность переводов в платежной системе путем клиринга (неттинга) или на валовой основе. И наконец, правовые средства гарантии безопасности переводов.
В данной подсистеме основным связующим правовым средством становится система договоров, каждый из которых в момент присоединения лица в качестве участника выполняет функции юридического факта, способствующего формированию его правосубъектности, а в процессе реализации сложного многостороннего обязательственного правоотношения включается в состав системы прав и обязанностей участников по поводу переводов денежных средств. Кроме того, важным правовым средством второй группы данной подсистемы является распоряжение о переводе денежных средств, которое в качестве юридического факта дает сигнал о начале процедуры перевода, включая приведение в готовность иных средств, в том числе и средства неттинга, предоставления однодневных кредитов и кредитов овернайт платежной системе для исполнения расчетной обязанности.
Известно, что многие физические лица не были знакомы до известных событий с санкциями международных платежных систем. Они не знали, какой оператор платежной системы организует расчеты между банком-эквайером и банком-эмитентом по их платежным картам, и логотипы Visa, MasterCard, Золотая Корона казались рекламой, размещенной на пластиковой карте. Однако при всем этом правила платежной системы создают для них обязанности и дополнительные условия пользования платежными картами и банковскими счетами. Мы не говорим о косвенных участниках платежных систем, которые пользуются их услугами через подписание договора присоединения с прямым участником платежной системы, как правило, кредитной организацией. Это еще один аргумент в пользу разделения договоров, опосредующих платежные услуги в качестве элементов уже указанных нами групп: правовых средств организации платежных систем и правовых средств их функционирования.
Итак, важнейшей функцией правовых средств являются упорядочение общественных отношений, придание им цивилизованности, замена стихийных, иногда незаконных способов разрешения конфликтов правовыми, создание при этом правовой энергии и направление ее на преодоление препятствий к достижению поставленной цели
. Система правовых средств механизма, опосредующего осуществление перевода денежных средств, в целом функционально складывается. В частности, разрабатывается законодательство о расчетах, формируется практика правоприменения. Однако отсутствие доктринальных подходов к природе базовых правовых средств организации и функционирования платежных систем межбанковских расчетов становится препятствием на пути упорядочения отношений участников в платежных системах, что является проблемой создания эффективного механизма правового регулирования. Все это не способствует укреплению надежности, безопасности и, следовательно, привлекательности платежных систем для потенциальных клиентов, а в условиях вступления России в ВТО снижает конкурентоспособность платежных услуг на международном рынке.
§ 2. Анализ правовых средств, используемых в правовом механизме межбанковских расчетов
Нормы права, содержащиеся в законодательстве, являются основным правовым средством нормативного характера. При этом норма права становится действенной только в совокупности с другими, нацеленными на регулируемые общественные отношения нормами, что подтверждает ее институциональный характер. Норма содержит модель должного поведения в предполагаемой ситуации, следовательно, для нее характерны статичность, нахождение в сфере должного, но не сущего. И наконец, норма имеет информационный характер в общем, глобальном смысле: к примеру, проанализировав нормативные источники, регулирующие отношения, складывающиеся в обществе, можно составить практически полное представление о его политическом и социально-экономическом положении. Кроме того, каждая норма содержит информацию об условиях и порядке ее применения, а также последствиях неприменения или неправильного применения и, соответственно, правомерном и неправомерном поведении.
Характеризуя нормы права, совокупность которых фиксирует правовые возможности, следует отметить, что они оказываются эффективными лишь при использовании с другими правовыми установлениями: правосубъектностью, правоотношениями, договорами, правовыми стимулами и санкциями, мерами защиты, актами реализации, а также механизмом реализации права, включающего процессуально-процедурные формы и средства правореализующей и правоприменительной деятельности. Таким образом, на каждой стадии, в каждой подсистеме правового механизма предназначением нормы является, во-первых, определение образца, идеальной модели, на которую нацелен правовой механизм, и, во-вторых, поддержка, организация эффективного применения иных правовых средств.
Чтобы совокупность норм активизировала эффективный правовой механизм, образуя при этом систему, предназначенную для комплексного регулирования конкретных общественных отношений, необходимо правильно их расположить в нормативных правовых актах. Система актов, содержащих комплекс норм, направленных на регуляцию отношений, с учетом их иерархии, особенностей действия, на наш взгляд, и является основой формирования цели механизма и направлений ее реализации.
Исторически сложившиеся в национальной платежной системе России и взаимодействующие между собой публичная платежная система, организованная Банком России, и частные платежные системы имеют общую базу регулирования. Во-первых, это нормы Конституции Российской Федерации, определяющие принципы банковской деятельности и основы правового статуса Банка России
.
Значение конституционных основ в расчетных правоотношениях неоспоримо. Во-первых, они «программируют» банковскую деятельность, распространяя на нее правовой режим предпринимательства и устанавливая свободу передвижения капитала и финансовых услуг (ст. 8 Конституции РФ). Во-вторых, конституционные основы устанавливают тот минимум гарантий прав и интересов участников расчетных правоотношений, который не может быть ограничен специальными нормами права. К числу таких прав и свобод нужно отнести право на собственность, право на информацию, право на защиту и т. д. В-третьих, конституционные нормы создают основу для единообразного правового регулирования. Если Конституция РФ определяет общие принципы банковской деятельности, то гражданское и банковское законодательство реализует и конкретизирует конституционные нормы. В Гражданском кодексе РФ содержатся наиболее важные положения гражданского законодательства, имеющие значение для всех общественных отношений, входящих в предмет гражданского права. Правовое регулирование безналичных расчетов осуществляется нормами, прописанными в 45–46 главах. Непосредственно вопросам межбанковских расчетов посвящена ст. 860 ГК РФ, однако в перспективе ожидаются изменения и дополнения
, что свидетельствует о явной недостаточности нормативного регулирования данных отношений и стремлении законодателя показать их гражданско-правовую природу.
В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, что очень важно для построения правового механизма межбанковских расчетов.
В состав специального банковского законодательства входит система законодательных актов, состоящая из Федерального закона № 86-ФЗ «О Центральном банке (Банке России)»
от 10 июля 2002 г., Федерального закона № 395-1 «О банках и банковской деятельности»
от 2 декабря 1990 г., Федерального закона № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»
от 25 февраля 1999 г. и др.
Система специального платежного законодательства в настоящее время находится в стадии формирования. Работа по ее созданию началась с совершенствования правового регулирования платежной системы Банка России
, и следует отметить, что данная сфера не регулируется специальным законом, и его разработка не запланирована. В настоящий момент основными правовыми средствами организации данной платежной системы являются акты самого Банка России, включая справочники и регламенты, способствующие организации и техническому взаимодействию участников
. Это, по нашему мнению, может негативно повлиять на развитие межбанковских расчетных правоотношений. В частности, речь идет об опасности их монополизации в связи с тем, что Банк России заинтересован в увеличении объема межбанковских расчетов через собственную платежную систему, что позволит обеспечить ему широкие возможности управления банковской системой и денежно-кредитной системой в целом. Система расчетов с единым клиентским интерфейсом, включая консолидацию ликвидности для группы участников (создание пулов ликвидности для кредитных организаций, имеющих филиалы), условия и процедуру доступа к платежной системе участников, а также процедуры мониторинга переводов денежных средств и ликвидности клиентов, должна регулироваться специальным законодательством.
Ранее нормативные предписания Банка России были основой
организации межбанковских расчетов, а различные виды договоров между субъектами имели «рамочный»
характер, но конкретизировали поведение сторон в расчетных правоотношениях. В новых условиях подсистему средств организации межбанковских расчетов составляют «рамочное» Положение № 383-П от 19 июня 2012 г. «О правилах осуществления перевода денежных средств»
и правила.
Для частных платежных и клиринговых систем давно назрела необходимость создания законодательства, включающего нормы, направленные на регулирование переводов денежных средств, защиту интересов сторон при клиринге и неттинге платежных и расчетных обязательств. В связи с этим в 2011 г. были приняты два основополагающих федеральных закона: «О национальной платежной системе»
и «О клиринге и клиринговой деятельности»
. Поэтапное, в течение трех лет, введение в действие данных законов предполагает внедрение нового подхода к сфере безналичных расчетов и платежей, а также клиринга.
В целом отметим, что активизация процессов имплементации норм «мягкого права» в национальное законодательство РФ о банках и платежных системах, нормативные правовые акты Банка России и правовые акты, созданные и действующие в кредитных организациях и платежных системах, неизбежна и составляет неотъемлемую часть формирования средств нормативного характера в механизме правового регулирования межбанковских расчетов.
Особое место среди правовых средств занимают правила платежных систем, которые как базовое правовое средство определяют основу организации платежной системы, в т. ч. порядок оказания платежных или клиринговых услуг, взаимодействия субъектов по поводу осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа и другие вопросы. Законодатель определил правила как договор, за исключением правил платежной системы Банка России (ч. 3 ст. 20 Закона № 161-ФЗ). Правила разрабатываются оператором платежной системы или клиринговой организацией как договор, к которому присоединяются остальные участники в зависимости от их предполагаемого статуса в системе, но присоединение (волеизъявление) выражается в подписании одного или нескольких договоров из списка в законе. В параграфе 5 главы 3 настоящей работы аргументирована точка зрения о том, что правила платежной системы не являются договором, а имеют признаки средства локального регулирования. Правила частных платежных систем не принимаются посредством заключения договора, включая договоры присоединения. Порядок их лигитимизации носит публичный характер, поскольку их содержание нуждается в одобрении Банком России. В отличие от договора, Правила частных платежных систем утверждаются органами управления платежных систем (корпоративная процедура принятия акта). Правила содержат нормы, регулирующие поведение не только участников платежной системы, но и их клиентов, т. е. они адресованы неопределенному кругу лиц, следовательно, имеют локальный характер. Таким образом, Правила частных платежных систем не являются договорами, а представляют собой особый вид правовых средств.
Другим видом средств правового характера являются нормы-принципы, о которых было упомянуто ранее и которые будут рассмотрены в следующей главе настоящей работы. Ранее мы уже отмечали, что правовой механизм межбанковских расчетов должен строиться в соответствии с целью, которая формулируется с помощью этих базовых принципов, имеющих общую экономико-правовую природу
.
Акты саморегулирования участников платежных систем в настоящее время занимают недостаточное место среди правовых средств в межбанковских расчетах. Кредитные организации как обязательные участники платежных систем (расчетных центров, центральных контрагентов и др.) призваны содействовать их организации, а также являются организаторами расчетов между платежными системами. Следует как положительный момент отметить возможность использовать их материальный, технический и иной потенциал для обеспечения безопасности и надежности платежных и клиринговых систем, в том числе посредством управления системными рисками. Однако кредитные организации сами могут стать «заложниками» действий (бездействия) участников, вызванных недостатками в организации платежной системы.
В результате исследования особенностей юридических фактов на стадии формирования и использования правовых средств нормативного характера С. А. Зинченко предложил такую классификацию юридических фактов, в которой в качестве правомерных действий как юридических фактов присутствуют нормативные юридические факты (акты), включающие законы и подзаконные акты.
Идея ученого не нова и была поддержана в ряде работ других исследователей
.
Представляется, что такая концепция нарушает четкость и структурность механизма правового регулирования. Однако следует согласиться, что разделение элементов правового механизма на стадии является условным, но абсолютно необходимо для целей научного анализа.
Как известно, правовые последствия возникают при условии реального наступления обстоятельств, соответствующих «всем тем признакам, которые установлены нормой права применительно к правовой модели обстоятельства»
. Вопрос о происхождении и сущности самой нормы, в гипотезе которой должна находиться «правовая модель реального жизненного обстоятельства», в юридической науке остается дискуссионным. Большинство ученых согласно с мнением О. А. Красавчикова, который пишет: «норма права (общее предписание) не может, помимо юридических фактов, ни наделить субъектов правами и обязанностями, ни освободить их от существующей правовой связи»
.
Однако должно быть фактическое обстоятельство, приводящее к возникновению необходимости принятия тех или иных норм, результатом действия которых станет «урегулированное» поведение субъектов. В противном случае мы придем к выводу о том, что нормы «приходят с небес», но это не так. Нормы есть результат правотворческой деятельности субъектов, причем деятельности планомерной и циклической, в основе которой находятся те самые фактические обстоятельства. Данная хронология не возникает случайно, стихийно, она подчинена определенным закономерностям, в основе которых лежат цели, в соответствии с которыми строится правовой механизм. В межбанковских расчетах цель, которая формулируется с помощью базовых принципов платежного права, имеющих экономико-правовое значение, оказывает определяющее влияние на формирование норм и на юридические факты, приводящие к определенному реальному правовому результату.
В юридической литературе отмечаются различная роль структурных элементов правовой нормы, ее гипотезы, диспозиции, санкции в статике. В частности, С. А. Комаров пишет: «гипотезы, определяющие юридическую квалификацию тех или иных фактов (правовые последствия действий, событий, актов, динамику правоотношений), более всего относятся именно к механизму правового воздействия. Между тем диспозиции и санкции реализуются через правоотношение, то есть через механизм правового регулирования»
. При этом правовая модель юридического факта содержится в гипотезе нормы, что позволяет сделать вывод о том, что юридический факт опосредует более широкие и сложные правовые категории, и, следовательно, именно ему принадлежит функциональная роль правового стимула или ограничения не только определенных отношений, но и направлений развития права в целом. В межбанковских расчетах процесс перевода денежных средств опосредует множество конкретных обстоятельств, часть из которых не только не препятствует, но и способствует достижению целей правового регулирования. Они могут быть зафиксированы в гипотезе правовой нормы, и тогда их задача – информирование о вариантах поведения, соответствующих целям, о направлениях реализации прав в обобщенном виде, но в большинстве случаев данные обстоятельства юридически безразличны до тех пор, пока их правовая модель не будет конкретизирована в актах «нижестоящего ранга». Обстоятельства, препятствующие достижению цели правового регулирования, наоборот, требуют обязательной фиксации в правовой модели, составляющей гипотезу нормы. При этом диспозиция дает возможность установить такое правило поведения участников, которое скорректирует возможные отклонения от цели, а санкция должна «простимулировать» соответствующее поведение.
Особый интерес представляют юридические факты, формирующие правосубъектность участников межбанковских расчетов. Начнем с особенностей самих межбанковских и безналичных расчетов, составляющих вместе единое комплексное отношение, требующее для своей реализации создания эффективного правового механизма. Традиционно безналичные расчеты понимаются как конечный этап, результат предпринимательской деятельности, направленный на исполнение денежного обязательства за предоставленный товар, услугу, сделанную работу. Формально расчеты за конкретный товар, работу, услугу, совершаемые через банковскую систему, не связаны с основным обязательством, но на практике подразумевается, что покупатель отвечает за надлежащее исполнение денежного обязательства, т. е. за поступление денежных средств на счет продавца. Если деньги продавцом на счет не получены, то он может задержать отгрузку товара, не предоставить услугу, не сделать работу
. Таким образом, на покупателя фактически возложены риски неисполнения обязательств всей цепочки кредитных организаций, задействованных в переводе денежных средств, включая и банк, клиентом которого является продавец. В постановлении Пленума ВАС РФ от 19 апреля 1999 г. № 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета»
отмечается, что «обязательство банка-плательщика перед клиентом по платежному поручению считается исполненным в момент надлежащего зачисления соответствующей суммы на счет банка получателя». Однако целью плательщика является не зачисление средств на корреспондентский счет банка, клиентом которого является получатель средств, а своевременное и в полном объеме получение денежных средств самим получателем. Если цель не достигнута, а в этом есть доля вероятности, то клиенту ничего не остается, как отозвать свое платежное поручение и потребовать восстановить так и не переведенную сумму. Вряд ли есть основания считать, что такой правовой механизм был построен удачно и необходимые средства, получив правовую форму, сведены в стройную систему, если существует высокая вероятность недостижения цели, а все риски за это возложены на лицо, которое не может повлиять на процесс перевода денежных средств.
Сейчас расчетное обязательство между банками и клиентами может возникать раньше и совершенно независимо от основного обязательства. Клиент может не планировать, когда и кому будет осуществлен платеж. Современная тенденция развития расчетных правоотношений такова, что сначала появляется расчетное обязательство путем предварительного предоставления клиентом денежных средств в платежную систему, и только потом он выбирает конкретную услугу, работу или товар, которые впоследствии будут оплачены. Более того, планируются изменения действующего законодательства с целью включения норм об обязательности оплаты в безналичном порядке крупных покупок физическими лицами и наличии специального оборудования (эквайринга) для расчетов у продавца
. Это окончательно, на наш взгляд, должно снять с покупателя бремя рисков, связанных с поступлением денежных средств на счет продавца, так как, в частности, продавец сам, получив карту или иное электронное средство платежа от покупателя, связывается с банком по коммуникационным сетям и «снимает» денежные средства в оплату товара
. Таким образом, за перевод денежных средств и в целом за безналичный расчет должна отвечать платежная система в лице ее оператора с момента предварительного предоставления клиентом денежных средств или в процессе использования кредитных механизмов взаимодействия (овердрафт, предоставленная для расчетов кредитная карта).
Безналичные денежные средства аккумулируются в платежной системе, в структуре которой обязательно присутствует кредитная организация. Она призвана обеспечивать функционирование системы, т. е. способствовать формированию комплекса интеграционных связей участников (комплекса взаимных прав и обязанностей), устанавливаемых с целью перевода денежных средств. Установленные связи могут быть реализованы только в платежной системе и только с помощью кредитных организаций, образующих единое платежное пространство, в основе которого и находится системное взаимодействие. В связи с этим возникает вопрос: является ли платежная система правовым средством механизма правового регулирования межбанковских расчетов?
Единого подхода к правовой природе платежной системы в доктрине гражданского права пока не сформировалось, но уже высказывается мнение о платежной системе как самостоятельном субъекте права
, объединяющем на договорных началах своих участников с целью оказания платежных услуг.
Действительно, каждая платежная система должна обладать своим наименованием, включающим словосочетание «платежная система». Предусмотрена регистрационно-заявительная процедура ее создания в порядке, установленном Банком России (правила регистрируются оператором платежной системы в территориальном учреждении Банка России). Правила платежной системы разрабатываются оператором платежной системы самостоятельно (к разработке их условий иные участники отношения не имеют: им остается либо соглашаться с предложенными условиями, либо искать иные платежные системы с более подходящими правилами). Оператор устанавливает порядок взаимоотношений между ее участниками, внутреннюю структурно-функциональную дифференциацию, включая правовое положение каждого участника внутри системы, своим содержанием напоминающие устав
. Однако законодатель не наделил платежную систему важнейшими признаками самостоятельного субъекта права.
Во-первых, правила не устанавливают цели образования и функционирования платежной системы, хотя предполагается ее самостоятельный предпринимательский характер. Но извлечение прибыли не может быть единственной целью платежной системы в целом. Как правило, потенциальные участники системы, принимающие решение о присоединении к ней, преследуют цель осуществления непрерывных и безопасных переводов денежных средств. Установленные законодателем разнообразные ограничения и дополнительные требования к организации и функционированию платежных систем, с одной стороны, приводят к «удорожанию» стоимости платежных услуг, но с другой – обеспечивают повышение надежности переводов денежных средств через платежную систему.
Во-вторых, платежная система не может от своего имени приобретать права и исполнять обязанности по оказанию платежных услуг. Участники платежной системы вступают в платежные правоотношения самостоятельно в том порядке, который им указан законом и правилами, разработанными оператором платежной системы и утвержденными Банком России. Они участвуют и в иных правоотношениях, не связанных с оказанием платежных услуг. В частности, кредитные организации принимают во вклады денежные средства физических и юридических лиц, размещают привлеченные денежные средства от своего имени и за свой счет, осуществляют иные банковские операции и сделки
в соответствии с лицензией. Клиринговые организации могут быть субъектами и клиринговой, и платежной систем одновременно. Однако в платежную систему субъекты соединены благодаря правилам и персональной совокупности договоров для каждой категории правовых связей.
В-третьих, вопрос ответственности платежной системы – это вопрос ответственности (и одновременно управления рисками) оператора платежной системы. Он обязан разработать организационную модель управления рисками в платежной системе и создать соответствующую систему с учетом требований закона и нормативных актов ЦБ РФ. Интересными в данной связи представляются способы управления рисками, которые можно подразделить на две группы: одни широко используются в банковской и иной практике в качестве обеспечения исполнения обязательств (гарантийный фонд, банковская гарантия, аккредитив), другие заимствованы из практики межбанковских отношений (внутридневный кредит, кредит овернайт и др.).
И наконец, в-четвертых, платежная система не обладает и не может обладать обособленным имуществом в силу невозможности возникновения в ней абсолютных правоотношений
.
Таким образом, подход к платежной системе как самостоятельному субъекту права (юридическому лицу) не соответствует действующему законодательству
, усложняет механизм правового регулирования, не придавая при этом дополнительных условий повышения надежности и эффективности перевода денежных средств от плательщика к получателю, и, наконец, может создать опасность для дальнейшего нормотворчества и правоприменения.
Несмотря на то что платежная система не является юридическим лицом, а ее участники сохраняют свою юридическую личность, факт членства в ней обеспечивает новый комплекс прав и обязанностей в правовом статусе. Ряд прав и обязанностей, основанных на членстве в платежной системе, вытекает непосредственно из закона и иных нормативных правовых актов, которые, как известно, состоят из норм права.
Значительную часть юридических фактов в межбанковских расчетах составляют договоры на организацию платежных систем и договоры об оказании платежных услуг и т. п. В Законе о национальной платежной системе перечислены договоры, система которых опосредует организацию и функционирование платежной системы. В частности, договор об использовании электронного средства платежа (п. 2 ст. 9) указывает на обязательность применения средств технического сопровождения переводов денежных средств и на их правовую форму, необходимую для включения в систему правовых средств. Договор об оказании операционных услуг (п. 7 ст. 12) устанавливает права и обязанности участников в процессе перевода денежных средств. Договор об оказании услуг платежного клиринга (п. 1 ст. 17) и договор о взаимодействии платежных систем (п. 37, ст. 15) призваны обеспечивать расчеты между кредитными организациями. И наконец, заключение договора банковского счета, природа которого наиболее спорна в отечественной доктрине, фактически является звеном, с которого начинают выстраиваться интеграционные связи участников платежной системы. Перечень условий каждого договора в платежной системе в целом определяется названным федеральным законом и принимаемыми в развитие закона нормативными актами Банка России. Но правила и система договоров, которые устанавливают уникальную совокупность прав и обязанностей участников платежной системы, разрабатываются оператором, и, следовательно, правовой статус оператора, отвечающего за организацию и функционирование платежной системы, включая способ реализации непрерывности переводов денежных средств, влияет на правовой статус иных участников, присоединяющихся к системе.
В результате заключения гражданско-правовых договоров между участниками платежной системы возникает сложное многостороннее длящееся обязательственное правоотношение по поводу переводов денежных средств. Это правоотношение фактически и составляет платежную систему
: уникальный состав участников, на правосубъектность которых влияет факт участия в данной системе, уникальный объект – переводы денежных средств, уникальная, необходимая для функционирования совокупность прав и обязанностей, реализация которых связывает воедино участников по поводу переводов денежных средств.
В межбанковских расчетах возникает несколько видов правоотношений (обязательственные договорные, корпоративные, надзорные правоотношения – подробно о них будет изложено в главе 5 настоящей работы). Наибольший интерес представляют собой сложные длящиеся обязательственные правоотношения, возникающие в ходе осуществления перевода денежных средств.
В правовом механизме межбанковских расчетов обязательственные договорные правоотношения тесно связаны с корпоративными правоотношениями в частных платежных системах. Корпоративные правоотношения в частных платежных системах являются предпосылкой для последующего возникновения обязательственных правоотношений между участниками платежных систем в процессе перевода денежных средств.
На основании изложенного сделаем следующие выводы:
1. Правовое регулирование межбанковских расчетов осуществляется с использованием различных правовых средств, допустимые сочетания которых определяются волей правотворца.
2. Вопреки высказанной в литературе точке зрения полагаем, что платежная система не является юридическим лицом. Ее следует квалифицировать в качестве правового средства целенаправленного регулирования отношений участников платежной системы. Участники платежной системы сохраняют свою юридическую личность, но факт членства в ней обеспечивает новый комплекс прав и обязанностей в правовом статусе.
§ 3. Соотношение частноправовых и публично-правовых
средств в механизме правового регулирования
межбанковских расчетов
В рамках системы российского права общепринято деление на частное и публичное, однако среди ученых-юристов так и не сформировалось единого подхода к критериям его классификации. Исторически сложились два направления исследования проблемы разделения права. В основе исследований первого направления, развернутых еще Ульпианом, находится экономическая природа отношений и интерес как критерий
. Однако в дальнейшем перед исследователями встал вопрос, как понимать критерий «интерес»: либо с точки зрения его охраны, либо исходя из его экономического содержания (имущественный интерес или неимущественный, не имеющий экономического значения)
. Однозначный вывод сделан не был, научный спор продолжался, что привело к появлению функционального подхода (право распределения)
, который также не приблизил ученых-юристов к искомому ответу.
В связи с этим появилось новое направление исследований, в основу которого были положены особенности формы регулируемых отношений (формально-юридическая классификация). В рамках этого направления развивались субъектный, предметно-субъектный, процессуальный подходы
. Но и здесь в конечном итоге теоретики права либо возвратились в качестве критерия к категории «интерес»
, либо к категории «цель» (данный подход и в настоящее время имеет немало сторонников). В советский период спор о частном и публичном праве не приветствовался
, но некоторые ученые-юристы тем не менее высказывались относительно разделения гражданского и публичного права с позиций материальных условий развития общественных отношений
.
В российской доктрине и в настоящее время не утихают споры о критериях разделения права на частное и публичное
. При этом наибольшее число сторонников имеет теория метода правового регулирования, обеспечивающего либо юридическую централизацию (публичное право), либо децентрализацию (частное право)
.
Разнообразие подходов деления права на публичное и частное не позволяет четко определить, какие средства относятся к публично-правовым, а какие – к частноправовым. Попытки разграничения и поиска критериев правовых средств учеными-юристами предпринимались неоднократно. В частности, В. А. Сапун отметил: «важнейшая классификация правовых средств, имеющая ключевое значение в их познании и практическом использовании, – деление с точки зрения методов, способов и типов правового регулирования в сферах публичного и частного права». На основании избранного критерия разделения, согласно методу воздействия на общественные отношения, он выделяет «властно-императивные правовые средства» и «средства автономного регулирования»
. Далее им отмечается, что в любом механизме должны присутствовать средства общедозволительного (частноправового) и разрешительного (публично-правового) характера
.
Классификация правовых средств по методу принята за основу во многих исследованиях, и в ее продолжение выделены признаки, основные черты отнесения средств к соответствующей группе
. В частности, основными чертами частноправовых средств являются правонаделительность, правовая диспозитивность, инициатива субъектов, их юридическое равенство
. Следовательно, публично-правовым средствам должны быть присущи императивность, инициатива, исходящая от государства как властвующего субъекта в лице уполномоченных органов, направленная на установление обязанностей подвластных субъектов. При этом регулирование в рыночной экономике построено на взаимосвязях частноправовых и публично-правовых средств, их разумном сочетании в правовом механизме, направленном на достижение целей. Черепахин Б. Б. выделил две важнейшие особенности построения механизма правового регулирования рыночной экономики. Он пишет: «широкое применение частноправового выступления государства не только в отношениях с частными лицами, но и в отношениях с отдельными его органами показывает со всей очевидностью, с одной стороны, чисто формальное значение всего разделения права на частное и публичное, с другой стороны – высокую приспособляемость и гибкость частноправовой формы…»
Челышевым М. Ю. разработана теория координационных и субординационных связей в гражданско-правовой отрасли
, которые должны способствовать эффективному использованию правовых средств и приведению в действие механизма правового регулирования. В иных отраслевых исследованиях взаимосвязей частноправовых и публично-правовых средств в механизме правового регулирования указывается на «внедрение частноправовых начал в материю, носящую по своей природе публично-правовой характер; максимальное императивное регулирование некоторых общественных отношений, хотя в целом и относящихся к предмету гражданского права, однако с учетом их повышенной социальной и общественной значимости нуждающихся в регулировании публично-правовыми способами»
. Губиным Е. П. отмечена тенденция трансформации многих частноправовых средств в «частнопубличные правовые средства» и их широкое использование при регулировании предпринимательской деятельности
.
По вопросу об отраслевой парадигме российской правовой системы, сложившейся в советский период развития юридической науки, нельзя не отметить мнение некоторых ученых-юристов об универсальности правовых средств, применимости не только в одной отрасли права и, не присоединяясь к дискуссии, не привести примеры, подтверждающие фактическую невозможность четкого определения их отраслевой принадлежности
. В частности, отмечается, что «договор как правовое средство оказывается универсальным, применим не только в гражданском праве, но и в семейном, трудовом, конституционном, административном»
. Тот же вывод следует при сопоставлении иных правовых средств: юридическое лицо, ответственность, правосубъектность, фикции, презумпции и многие другие правовые средства имеют универсальный характер. Более того, отрасли права в качестве объективно существующих структурных элементов системы права не встречаются ни в юридической науке, ни в правовой системе других стран. В зарубежном праве приняты два основных подхода разделения права. Согласно первому подходу, принято выделять нормы права, исходя из их функционального признака, позволяющего регулировать конкретные (однородные) общественные отношения (правовое регулирование деятельности финансовых институтов, банкротства и др.), согласно второму в основу положен метод (способ) правового воздействия, тогда право разделяется на публичное или частное
.
Продолжая изучение соотношения частноправовых и публично-правовых средств, отметим некоторые тенденции. По мнению Корецкого А. Д., «в механизме правового регулирования есть элементы, не связанные напрямую с государственной волей, вследствие чего он представляет собой цельную, в достаточной степени автономную и саморегулирующуюся систему, способную упорядочить общественные отношения с нормами права “напрямую”, минуя аппарат государства»
. В целом в поддержку его тезиса о месте и роли публично-правовых средств отметим, что процесс создания государством необходимых норм, как бы он ни ускорялся, тем не менее в быстро меняющейся экономической ситуации не в состоянии удовлетворить все потребности в регуляции. Это приводит к возрастанию роли саморегулирования и его становления как базового элемента управления общественными отношениями в сфере экономики. Следовательно, «создание правовых условий для полного саморегулирования означает легальное поле для использования таких регуляторов, как договоры в частном и публичном праве, локальные акты, нормы-самообязательства, обращенные “внутрь” организаций-субъектов или к их отношениям между собой»
. Высказываются и более категоричные мнения в процессе исследования тенденций развития правового регулирования предпринимательской деятельности о вторичности роли государства, заключающейся «в установлении общих рамок, в которых осуществляется саморегулирование»
. Т. В. Кашанина отмечает необходимость минимизации государственного регулирования и закрепления за автономными субъектами права «не только доурегулировать и конкретизировать, а урегулировать самостоятельно все то, что не относится к сфере законодательного регулирования»
. По мнению Ю. Г. Лесковой, взаимодействие государства и предпринимательских сообществ, осуществляемое на принципах саморегулирования, позволит ослабить «прямое воздействие государства на рыночные процессы и снизить стоимость государственного регулирования»
.
Официальная позиция в вопросе о роли государства в правовом регулировании предпринимательской деятельности высказана Президентом РФ В. В. Путиным. Определяя приоритеты развития государственной политики в области экономики, он отметил, что она «должна корректироваться в сторону снижения масштабов государственного регулирования, замены регламентации на рыночные механизмы, административного контроля – на страхование ответственности»
.
Важной составляющей экономического развития являются финансовые институты, которые были и остаются объектом пристального внимания со стороны государства, поскольку их бесперебойное функционирование обеспечивает его экономическую безопасность
, поэтому традиционно учеными-юристами отмечалось превалирование публично-правовых средств в их регулировании. С переходом России к рыночным отношениям, предусматривающим замену прямого государственного управления механизмом правового регулирования
Конец ознакомительного фрагмента. Получить полную версию книги.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/book/olga-borisovna-sizem/mehanizm-pravovogo-regulirovaniya-mezhbankovskih-rasc-21552500/chitat-onlayn/) на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Если текст книги отсутствует, перейдите по ссылке
Возможные причины отсутствия книги:
1. Книга снята с продаж по просьбе правообладателя
2. Книга ещё не поступила в продажу и пока недоступна для чтения